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Heft 7/8 | 2017

Ulrike Guérot

Wie eine wirkliche europäische Demokratie entstehen kann

Butzmann

2017 war bisher politisch kein schlechtes Jahr. Norbert Hofer und Geert Wilders konnten verhindert werden, in Frankreich hat Emmanuel Macron die Präsidentschaftswahlen gewonnen und ist mit einer großen parlamentarischen Mehrheit ausgestattet worden. Die EU könnte also erst einmal aufatmen: das Schlimmste ist – auf der Folie eines Donald Trump, der als Negativbeispiel gedient hat – verhindert worden. Aber kann sich die EU, kann sich Europa deswegen entspannt zurücklehnen? Wohl kaum, denn die europäische Demokratie muss dringend neu begründet werden und diese Diskussion gewinnt an Fahrt. Dafür spricht nicht nur das Ergebnis der britischen Unterhauswahlen, das eben kein grünes Licht für einen harten Brexit war, sondern eher einen unüberhörbaren Zweifel zum Ausdruck bringt, weswegen der Brexit wieder infrage gestellt ist. Dafür spricht auch und vor allem die Tatsache, dass mehrere Parteiprogramme – z. B. das der NEOS (Das Neue Österreich und Liberales Forum), der GRÜNEN, der FDP oder der Piraten – mit Blick auf die deutschen oder die österreichischen Wahlen klare Bekenntnisse für eine energische Um- und Neugestaltung Europas fordern. Dafür spricht, drittens, dass auch Emmanuel Macron mit dem klaren Bekenntnis angetreten ist, dass die Eurozone institutionell und wirtschaftlich neu aufgestellt werden muss. Und schließlich, dass es inzwischen – Stichwort: #pulseofeurope – eine rege Zivilgesellschaft gibt, die für Europa auf die Straßen geht; und in Osteuropa – Polen, Ungarn oder Rumänien – viele, die für Europa demonstrieren. Es zeigt aber vor allem eines: Die Neugestaltung Europas ist längst ein Ziel der politischen Mitte, der europäischen Zivilgesellschaft geworden. Die EU hat diesen Prozess nicht mehr in der Hand. Und das ist gut.
        Denn die Europäische Kommission hat unter Jean-Claude Juncker Anfang März in einem Weißbuch zur Zukunft Europas fünf Szenarien für die EU 27 vorgestellt, mit denen die Krise der Union überwunden und die Zukunft Europas gesichert werden soll, die allerdings an Ambitionslosigkeit kaum zu überbieten sind. Es finden sich dort weder Antworten auf die Fragen, wie die EU das kolossale Missmanagement der Banken- und Eurokrise in den Griff bekommen und Europa sozial gestalten möchte, noch geht es im Kern um eine Verbesserung der Legitimation der politischen Prozesse der EU, gegen die doch aber die Populisten am lautesten wettern, noch gibt es Antworten, wie die EU z. B. ihre Handlungsfähigkeit in der Flüchtlingskrise verbessern möchte. Heute erschöpft sich die europäische Idee also möglicherweise in der »vertieften Zusammenarbeit« im Bereich der Elektromobilität.
        Fraglich ist, ob es überhaupt tatsächlich fünf Szenarien sind. Das erste lautet »Weiter so wie bisher.« Das kann natürlich nur für etwas gelten, was stabil ist. Die EU kann das derzeit nicht von sich behaupten. »Zurück zum Binnenmarkt«, Szenario zwei, ist nicht minder unrealistisch: Soll denn der Euro rückabgewickelt werden? »Ein Markt, eine Währung« lautete doch früher ein Slogan. Szenario drei – »Wer will, geht voran« – ist insofern kein neues Szenario, als dass differenzierte Integration schon nach jetzigen Verträgen möglich ist, es nur nie jemand genutzt hat. Bleiben Szenario vier und fünf: Die Staaten machen entweder wenig zusammen, aber das dafür richtig (z. B. in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung); oder sie machen viel mehr zusammen, selbstverständlich auch endlich einmal richtig. Das wiederum ist wenig originell. Es übersieht nicht nur die schon jetzt greifbare Spaltung in der EU 28 (bzw. bald 27) und der Eurozone: Der Ruf nach einem Kerneuropa könnte also das Erbe von 1989 verraten. Es übersieht zudem auch, dass vor allem Währung und Strategie, also Außen- und Sicherheitspolitik, zusammengehören, einfach weil Kriege viel Geld kosten. Währung hier, Sicherheit da, das wird nicht gehen. Szenario fünf ist also die Frage nach dem Wesenskern der EU, den die EU seit Langem umkreist, die Frage, wer eigentlich der Souverän in Europa ist. Solange die Antwort gegeben wird, dass es letztlich die Nationalstaaten sind, werden Junckers Szenarien das bunte Papier nicht wert sein, auf dem sie gedruckt sind.

Forderung nach »europäischer Demokratie«
Wo die Output-Legitimität nicht mehr gesichert ist, ist es vielleicht Zeit, sich der Input-Legitimität der EU neu zuzuwenden. über Jahrzehnte war sich die Politikwissenschaft einig, dass die EU als System sui generis gesetzt ist, dass Multilevel Governance die Funktionsweise der EU sein soll und die übertragung klassischer demokratietheoretischer Paradigmen – Gewaltenteilung, Gleichheit bürgerlicher Rechte – auf die europäische Ebene weder gewünscht noch möglich sei. Die nationale Demokratie sei nicht Vorlage für die EU. Diese Diskussion indes scheint sich inzwischen zu verschieben. Nicht nur fordert eine neue Generation junger europäischer Thinktanks inzwischen europäische Demokratie, und nicht mehr europäische Integration, was eine nicht unerhebliche und nicht nur begriffliche Verschiebung ist; auch aktuelle politische Entwicklungen deuten darauf hin, dass der Begriff des European citizenship vehement in die Debatte drängt.
        Von verschiedenen Seiten wird ein allgemeines, gleiches und direktes Wahlrecht für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger ins Gespräch gebracht – keine neue Idee, sondern vielmehr schon Kerngedanke bei den europäischen Föderalisten der ersten Stunde. »Eine Person, eine Stimme« wäre in der Tat der wichtigste Schritt für eine radikale Neubegründung europäischer Legitimität, wenn noch das Ziel besteht, in Europa eine politische Einheit zu begründen, die die wirtschaftliche Einheit erst legitimiert.
        Die Politikwissenschaft hat die transzendierende Wirkung von Wahlrechtsgleichheit für Gesellschaften gut durchforscht: In Le Sacre du Citoyen beschrieb der französische Soziologe Pierre Rosanvallon bereits Anfang der 90er Jahre anschaulich die Wirkung des Gleichheitsversprechens auf Gesellschaften, das am Ursprung jeder demokratischen Revolution zu finden ist. Das rechtliche Prinzip, das seine universalistische Integrationsmacht dann nach und nach entfaltet, hat eine symbolische Wirkung. Die Bürger fühlen sich als Einheit eines politischen Kollektivs. Genau das ebnet den Weg zur Neubegründung eines politischen Körpers in Europa, der wiederum die Voraussetzung für jede Demokratie ist. Das individuelle, gleiche Wahlrecht war in den verschiedenen historischen Epochen immer schon Ausdruck einer gesellschaftlichen Modernisierung – und nichts braucht Europa heute dringlicher als das.
        Meistens kommt mit Blick auf Europa der Einwand, dass dies die großen Staaten, allen voran Deutschland, gegenüber kleinen Staaten wie Luxemburg oder Malta übervorteilen würde, denn bisher gibt es eine Stimmengewichtung nach Nationalität im Europäischen Parlament (EP). Doch im Abstimmungsverhalten sind die Deutschen keine homogene Größe und das deutsche Votum wäre hier nicht aggregiert, wie etwa die eine deutsche Stimme im Europäischen Rat, dem größten Hemmschuh auf dem Weg zur europäischen Demokratie, eben weil das Votum dort nicht politisch aufgefächert ist. Perspektivisch würde Wahlrechtsgleichheit ein EP hervorbringen können, in dem das Politische in Europa endlich über die Nationalität gestellt wird. Dies ist natürlich auch das Begehren des EP. Aber das Parlament ist einerseits nicht der (alleinige) Gesetzgeber der EU, andererseits ist es nicht der zentrale Ort der europäischen Demokratie, gerade weil es nicht aus einer allgemeinen und gleichen Wahl hervorgegangen ist und mithin den Souverän Europas, die europäischen Bürgerinnen und Bürger, nicht angemessen repräsentiert. Genau dies ist im Kern die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe und seiner berühmten »Solange«-Rechtsprechung: Solange das EP nicht »richtig demokratisch« sei, weil der politische Körper, aus dem es geformt ist, nicht gleich in den Modalitäten der Wahl ist, könnten die europäischen Bürgerinnen und Bürger dort also nicht nach dem Prinzip »eine Person, eine Stimme« repräsentiert werden, könne die legislative Gewalt nicht dem EP überantwortet werden. Aus diesem Grunde hat Karlsruhe im Zuge der Ratifizierung des Vertrages von Lissabon 2009 mit dem sogenannten »Integrationsverantwortungsgesetz« den Bundestag aufgefordert, eine Kontrollfunktion bezüglich des EP einzunehmen. Wenn Karlsruhe aus dem »Solange«-Modus herauskommen soll, dann kann es konsequenterweise keinen anderen Weg geben, als das EP auf Dauer so demokratisch zu machen, dass es keinen Hinderungsgrund mehr gibt, ihm perspektivisch das volle Legislativrecht zu gewähren. Wahlrechtsgleichheit wäre damit der erste Schritt zur europäischen Demokratie!

Wahlrechtsgleichheit als erster Schritt

Dies zu fordern ist überhaupt nicht radikal. Die ersten Vorschläge nach transnationalen Wahlkreisen und einem Abgeordneten auf rund eine Million Stimmen stammen von den europäischen Föderalisten der erste Stunde und werden schon im »Hertensteiner Programm« von 1946 gefordert. Seit dem sogenannten European Electoral Reform Act von 1976, durch den 1979 die ersten Direktwahlen zum Europäischen Parlament möglich wurden, arbeitet das EP an genau dem Ziel Wahlrechtsgleichheit. Ebenso versucht das EP seit seiner Direktwahl, das European citizenship materiell auszubuchstabieren. Der jüngste, parlamentsinterne Vorstoß war der Hübner-Leinen-Report, der im November 2015 mit großer, überparteilicher Mehrheit vom EP angenommen wurde und der auf weitestgehende Vereinheitlichung der Wahlmodalitäten in ganz Europa drängt, inklusive der lange angestrebten »transnationalen« Wahlkreise. Ihm fehlt allerdings das zugleich sensibelste und zentralste Element: »Eine Person, eine Stimme.« Genau dies aber wäre der Sprung in eine volle Föderierung Europas, ein Europäisches Abgeordnetenhaus, und der Startschuss für eine europäische Staatsbürgerschaft.
        Die Stimmengewichtung gehört, wie in allen föderalen Systemen der Welt, in eine zweite Kammer, über die dann im Detail nachzudenken wäre und die möglicherweise aus Vertretern der europäischen Regionen als konstitutiven Trägern eines neuen, nach-nationalen Europas bestehen könnte. In diese zweite Kammer könnten die europäischen Regionen je zwei Senatoren entsenden, die einen europäischen Senat bilden, denn in Europa gibt es zunehmend Regionen, die aus dem politischen Körper der Nationalstaaten ausbrechen wollen, z. B. Schottland angesichts der Brexit-Entscheidung oder auch Nordirland und Katalonien, wo ein Referendum über die Unabhängigkeit ansteht. Warum nicht diesen Trend für eine Neubegründung Europas nutzen, anstatt ihn zu bekämpfen? Dazu könnte man, wie jetzt schon in vielen Wahlprogrammen aufgeführt, einen europäischen Präsidenten direkt wählen, der eine einheitsstiftende Wirkung für das politische System in Europa hätte.
        Das klingt zwar theoretisch, ist aber sehr konkret: Alle derzeitigen Diskussionen z. B. über die Erhöhung der sogenannten fiscal capacity, also die Fähigkeit Einnahmen zu generieren, alle Rufe nach einem »europäischen Finanzminister« oder einer »Eurozonenregierung« kranken an der Tatsache, dass die Legitimität dafür im derzeitigen System der EU nicht gegeben ist. Wer würde ihn kontrollieren? Wem gegenüber wäre er rechenschaftspflichtig? Die Forderungen laufen also ins Leere, solange nicht klar ist, wem gegenüber diese »Eurozonenregierung« denn verantwortlich sein soll. Ein »Finanzministerrat« ist schließlich kein Parlament. Deswegen werden jetzt, u. a. von Thomas Piketty, Forderungen nach einer Parlamentarischen Versammlung für die Eurozone erhoben, die, proportional nach Parteien zusammengesetzt, aus nationalen Parlamentariern bestehen soll, jeweils gemessen an der Bevölkerungsstärke des Landes. Das wären dann z. B. 30 Bundestagsabgeordnete, 25 von der französischen Nationalversammlung etc. Der Vorschlag hat seinen Charme, zielt er doch genau auf jenes notwendige Prinzip politics tops nations ab, das auch der Forderung nach Wahlrechtsgleichheit zugrunde liegt. Würde diese Parlamentarische Versammlung z. B. über die Höhe griechischer Unternehmensbesteuerung abstimmen, so ergäbe sich sicherlich ein anderes Meinungsbild und ein differenzierteres Abstimmungsverhalten als es eben ein Finanzminister im Rat haben kann, da das Votum politisch aufgefächert und nicht mehr national aggregiert würde. Bedenkt man dann noch, dass Deutschland rund 27 % der Bevölkerung in der Eurozone vertritt, während Frankreich, Italien und Spanien zusammen 50 % haben, und Belgien, Griechenland und Portugal mit den anderen Ländern zusammen auf 23 % kommen, dann kann man sich vorstellen, dass in einer solchen Parlamentarischen Versammlung der Eurozone andere Beschlüsse zum Euro zustande kämen als heute im EU-Finanzministerrat.
        Dies wäre eine entscheidende Wegmarke, um das politische System in Europa von einer »Staatenunion«, die im Wesentlichen über einen nur indirekt legitimierten EU-Rat »regiert« wird, in eine wirkliche europäische Demokratie zu überführen, in der am Ende nur eines gelten kann: Die Bürgerinnen und Bürger sind der Souverän des politischen Systems, vor dem Recht sind sie alle gleich, das Parlament entscheidet und es gilt Gewaltenteilung. Der allgemeine politische Gleichheitsgrundsatz ist der Sockel jeder Demokratie. Es wäre die große Reformation Europas.

 

 


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