Demokratie heißt, dass das Volk sich selbst regiert – »government of the people, by the people, for the people«, wie es in der berühmten Rede von Abraham Lincoln heißt. Wir leben in Zeiten, in denen die Überzeugungskraft der Demokratie und der »freien Welt« schwindet und durch den Aufstieg des autoritär-libertären Populismus aggressiv infrage gestellt wird. Als Mittel zur Stärkung der Demokratie werden häufig Bürgerräte vorgeschlagen oder eingesetzt. Doch tatsächlich kann diese Form der Beteiligung die Demokratie empfindlich schwächen und zu einer Verantwortungsdiffusion beitragen. Dagegen gilt es, sich auf die vorhandenen Stärken des demokratischen Rechtsstaats zu besinnen und diese zu stützen. Nur im Zusammenspiel von staatlicher Verantwortung, Gewaltenteilung, starken Institutionen und klar definierten Beteiligungsrechten für Bürger:innen können Demokratien die vor uns liegenden Aufgaben der Zukunftsgestaltung leisten.

Was auf dem Spiel steht

Bei der Frage nach der Zukunft der Demokratie wird nicht nur entschieden, ob sie sich gegen den populistischen »Exit« und die Angriffe aus dem autoritären Lager behaupten kann, sondern auch, ob sie dem vorauseilenden Aushebeln der Spielregeln von Demokratie und Gewaltenteilung in ihrem Inneren entgegenwirken kann. Und dieses Aushebeln beginnt weit im demokratischen Lager: Ein aktuelles Beispiel ist das Missachten des Urteils des Berliner Verwaltungsgerichts zur Rechtswidrigkeit der Zurückweisung Asylsuchender bei Grenzkontrollen durch Innenminister Alexander Dobrindt.

Die Erosion von Demokratie, Rechtsstaat und Grundrechten trifft auf eine Situation, in der die natürlichen Grundlagen unserer Gesellschaften zerstört werden. Dies berührt den Kern, warum es Staaten überhaupt gibt: der Bevölkerung Daseinsvorsorge, Sicherheit und Schutz vor Gefahren zu garantieren. Mit dem Klimawandel und seinen bereits jetzt drastisch spürbaren Folgen, der Vernichtung der Artenvielfalt und von Ökosystemen sowie mit einer sich dramatisch entwickelnden internationalen Sicherheitslage sind nur die größten der anstehenden Aufgaben, auf die gegenwärtige Gesellschaften eine Lösung finden müssen, benannt.

Wenn sich Demokratien behaupten wollen, müssen sie zeigen, dass sie auf diesen Feldern tragfähige Lösungen finden. Tun sie dies nicht, befeuert dies nur die autoritären Kräfte, die diese Probleme verleugnen, scheinbar einfache Antworten haben, unhaltbare Versprechungen machen und damit eine verführerische Attraktivität gewinnen, obwohl sie so offenkundig gegen die Interessen und das Wohlergehen weiter Teile der Bevölkerung agieren.

Bürgerräte zur Verteidigung der Demokratie?

In der Diskussion um die Weiterentwicklung der Demokratie werden häufig Bürgerräte ins Spiel gebracht, und zwar mit zwei Versprechen: erstens die Demokratie gegen den Populismus zu stärken und zweitens Lösungen für Zukunftsfragen zu finden. Bürgerräte verzahnen deliberative und hoheitlich-regulierende Elemente und sollen als »Transmissionsriemen« zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung fungieren. Doch hier beginnt auch schon das Problem, sowohl für demokratisches Entscheiden als auch für die Wirksamkeit dieses Beteiligungsformats. Es ist schon früh diskutiert worden, dass Bürgerräte die Gewaltenteilung und die Legitimität des Parlaments schwächen, wenn sie unmittelbar in die Entscheidungskompetenz der gewählten Volksvertreter/innen eingreifen.

»Die notwendige Beschränkung auf Empfehlungen an die Politik beschneidet die Wirksamkeit des Beteiligungsinstruments und bringt ein hohes Frustrationspotenzial mit sich.«

Ihre Ergebnisse dürfen schon darum keine Verbindlichkeit besitzen, weil sie die Entscheidungsbefugnis des Parlaments nicht aushebeln dürfen. Die auf Bundesebene eingerichteten Bürgerräte können darum nicht mehr als Empfehlungen an das Parlament aussprechen. Als Argument für Bürgerräte wird häufig genannt, dass sie das Vertrauen in die Demokratie stärken sollen. Es stellt sich jedoch die Frage, warum sie denn dann dem Parlament überhaupt an die Seite gestellt werden, was im Grunde als institutionalisiertes Misstrauen in die Meinungsbildungakompetenz des Bundestages verstanden werden kann.

Schließlich ist es so, dass gerade die notwendige Beschränkung auf Empfehlungen an die Politik die Wirksamkeit des Beteiligungsinstruments selber beschneidet und ein hohes Frustrationspotenzial mit sich bringt, worauf unter anderem in einer aktuellen Machbarkeitsstudie von Klimamitbestimmung e.V. und der Robert-Bosch-Stiftung deutlich hingewiesen wird. Wenn die Bürger/innen sich nicht gehört fühlen, werden sie sich mehr direkte Mitbestimmung wünschen und so in den direkten Konflikt mit dem Prinzip der Gewaltenteilung kommen. Eine Stärkung demokratischer Institutionen wird so nicht gelingen. Am Beispiel des beim Bundestag angesiedelten Bürgerrats zum Thema Ernährung ist dies deutlich zu erkennen: Bis heute ist unklar, ob und inwiefern die seit eineinhalb Jahren vorliegenden Ergebnisse Berücksichtigung finden.

Zu diesen grundsätzlichen Fragen gesellt sich das Problem der fehlenden Skalierbarkeit von Bürgerräten. Ihre Zahl kann, insbesondere auf Bundesebene, nur begrenzt sein. Selbst wenn man also annimmt, dass Menschen in Bürgerräten gute demokratische Erfahrungen machen und Polarisierungen in diesen Runden durch vernünftige Debatten überwunden werden, kann dies allein aus praktischen Gründen immer nur eine Erfahrung von wenigen bleiben. Damit trägt auch das Argument einer breitenwirksamen politischen Bildung und Schulung demokratischer Urteilskraft durch Bürgerräte nicht.

Formelle Beteiligung und Rechtsstaat stärken

Was braucht es dann, um die Demokratie zukunftsfähig und resilient zu machen? In der Diskussion um Bürgerräte wird häufig vergessen, dass sich eine ganze Reihe von formalen Beteiligungsrechten längst zu einem wichtigen Element moderner demokratischer Praxis entwickelt hat. Und es ist gerade dieser Teil der Errungenschaften von Demokratie und Rechtsstaat, der aktuell gefährdet ist. Das ist etwa die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung der Öffentlichkeit und von Betroffenen bei Bauvorhaben und Infrastrukturprojekten, das sind weitreichende Informations- und Auskunftsrechte (z. B. Umweltinformationsgesetz, UIG; Informationsfreiheitsgesetz, IFG), das ist die Einbindung der Zivilgesellschaft über die Verbände. Gerade diese formell festgelegten Beteiligungsrechte geraten aktuell unter Druck und werden mit dem Argument der Beschleunigung und eines höheren Interesses zurückgefahren.

Die aktuelle Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag angekündigt, Informationsrechte sowie das Verbandsklagerecht einzuschränken. Gerade mit Blick auf die Beteiligungs- und Umweltrechte ist dies ein Rückschritt, der in der aktuellen Debatte um mehr Beteiligung nicht benannt wird. Sie ist aber mit Blick auf die Frage, mit welchen Mitteln wir die Demokratie stärken können, zentral.

Die Einbeziehung von Betroffenen kann auch gelingen, ohne das Prinzip der Gewaltenteilung zu verletzen.

Es gibt Beispiele, wie die Einbeziehung von Betroffenen in lokale Planungen oder die Begleitung von langfristigen gesellschaftlichen Aufgaben und Infrastrukturprojekten gelingen kann, ohne das Prinzip der Gewaltenteilung zu verletzen. Ein Beispiel ist das Nationale Begleitgremium (NBG) in der Endlagersuche für hochradioaktive Abfälle. Es begleitet die Standortbestimmung für das Endlager unabhängig und soll frühzeitig Konflikte erkennen und bearbeiten. Es hat Akteneinsichtsrechte bei der zuständigen Behörde und dem Unternehmen, das mit der Umsetzung betraut ist. Indem es das Handeln der staatlichen Akteure eng verfolgt, öffentlich diskutiert und Empfehlungen ausspricht, wird Transparenz geschaffen. So soll das Vertrauen der Bevölkerung in den Auswahlprozess erhöht werden. Es ist bezeichnend, dass das Gremium zur Zeit von mehreren Seiten unter Beschuss steht: Die AfD fordert seine Abschaffung und bereits seit beinahe drei Jahren ist die Wiederbesetzung durch den Bundesrat wegen eines Interessenkonflikts zwischen einzelnen Bundesländern blockiert.

Stellt man vor diesem Hintergrund die Frage, wie beteiligungsintensiv der Staat sein sollte, fällt die Antwort also differenziert aus. Formelle Beteiligungs- und Informationensrechte müssen geschützt werden, und es braucht klare Spielregeln und Strukturen. Beteiligung kann und darf also erstens staatliche Verantwortung nicht ersetzen. Bei der Sicherung des Rechtsstaats ebenso wie bei globalen Fragen wie dem Klimawandel braucht es eine klare Haltung, Durchsetzungskraft sowie übergreifende politische Bündnisse aller demokratischen Kräfte. Politische Verantwortung darf nicht auf Bürger:innen abgeschoben werden. Darum sind Bürgerräte nicht das richtige Mittel.

Zweitens dürfen bestehende formelle Beteiligungsrechte nicht ausgehebelt werden. Um dem rechtspopulistischen Angriff entgegenzutreten, müssen gerade die bereits verankerten demokratischen Mitbestimmungsrechte gestärkt werden. Die Fokussierung auf Bürgerräte und andere erst einzuführende Instrumente der Beteiligung erzeugt hier eine Schieflage, die verdeckt, dass die existierenden rechtsstaatlich garantierten Beteiligungsmöglichkeiten von Bürger/innen und Zivilgesellschaft, Einfluss zu nehmen, gerade massiv geschwächt werden. Wer also mehr Beteiligung fordert, sollte hierzu nicht schweigen.

»Wir sollten die Demokratie dort stärken, wo die Rückübersetzung politischer Entscheidungen in die Lebenswelt der Menschen stattfindet.«

Drittens sollten wir die Demokratie dort stärken, wo die Rückübersetzung politischer Entscheidungen in die Lebenswelt der Menschen stattfindet. An den bestehenden Schnittstellen von Gesellschaft und Politik – in den Parteien, in den Wahlkreisen, in den Kommunen und überall dort, wo Menschen durch Ver­änderungen konkret betroffen sind, ist die demokratische Teilhabe zu stärken. Hier können und sollten Akteure wie Kommunen, Abgeordnete oder Parteien sich trauen neue und mutige Wege zu gehen. Parteien könnten die ihnen zur Verfügung stehenden nicht unerheblichen Mittel einsetzen, um wieder die Anbindung an ihre Wähler/innen zu suchen. Wie wäre es mit Bürgerräten an der Parteienbasis, in den Wahlkreisen? Die Ortsverbände und die Büros der Abgeordneten wären hierfür eine bereits existierende Struktur. Sie liegen oft genug verwaist.

Wenn das Zusammenspiel von funktionierender staatlicher Verantwortungsübernahme und gesellschaftlicher Teilhabe an ihrer Ausgestaltung auf diesen drei Ebenen funktioniert, dann kann die Demokratie zeigen, was ihre Superpower ist: gute Lösungen für die Zukunft zu schaffen. Of the people, by the people and for the people. Das ist die mächtigste Waffe, die die Demokratie gegenüber ihren Feinden hat.