Partizipative Verfahren in der Stadtplanung Das Format entscheidet

Am Ortsrand soll ein neues Wohnquartier entstehen. Der Marktplatz wird umgebaut. Durch den Stadtpark soll ein neuer Radschnellweg geführt werden. Derartige Vorhaben der Stadtplanung greifen in den Lebensalltag von Menschen ein und berühren unterschiedliche Interessen und Belange, seien sie sozialer, wirtschaftlicher, technischer oder kultureller Natur. Bürger*innen wollen deshalb über derartige Konzepte und Maßnahmen informiert werden, dazu ihre Meinung äußern und auch Vorschläge machen können. Aber auch die zuständigen Behörden wollen dies erfahren und aufnehmen, mögliche Konfliktlinien und Lösungsmöglichkeiten identifizieren. Dieser Dialog erweitert notwendigerweise den fachlichen Blick um die Sicht aus dem Lebensalltag.

Die Beteiligung von Bürger*innen ist mittlerweile ein fester Bestandteil von Planungsprozessen. Aber anders als in anderen Handlungsfeldern der Stadtentwicklung ist die Beteiligung der Bürger*innen an Vorhaben der Stadtplanung gesetzlich vorgeschrieben. Doch unabhängig von dieser rechtlichen Auflage gehört es zum demokratischen Selbstverständnis, Beteiligung zu ermöglichen und entsprechende Verfahren zu organisieren. Die Bandbreite der Formate dafür ist mittlerweile recht groß. Sie reicht von einfachen Informationsangeboten, die der formalen Pflichterfüllung dienen, bis hin zu aufwändigen, in mehreren Etappen organisierten Lern- und Aushandlungsprozessen, in denen mit großer Ernsthaftigkeit die Probleme erörtert und Lösungen gesucht werden.

Die Beteiligungsmöglichkeiten sind von unterschiedlicher Tiefe der Auseinandersetzung mit den Vorhaben der Stadtplanung gekennzeichnet: Information (Bürger*innen sind in der Rolle des Zuhörens), Konsultation (Bürger*innen werden gezielt um Anregungen und Bedenken gebeten, die in die weitere Planung einfließen können), Co-Kreation (Bürger*innen arbeiten in Werk-stätten mit Fachleuten, Politik und Verwaltung, um Planungen gemeinschaftlich weiterzu-entwickeln oder zu verändern) und Mitentscheidung (Bürger*innen erhalten eine reale Entschei-dungskompetenz, z. B. bei der Auswahl zwischen klar definierten Varianten oder in bestimmten Themen).

»Es gibt keine Patentrezepte, keinen Beipackzettel für gelungene Prozesse.«

Entsprechend dieser breiten Spanne unterschiedlicher Formate fallen auch die Reaktionen und Einschätzungen unterschiedlich aus. Dass die Beteiligung ein Gewinn für die Qualität von Stadt-planung sein kann, wird kaum bestritten. Die Erfahrung zeigt, dass sie dafür ernsthaft betrieben werden muss, Ergebnis­offenheit aufweist, klaren »Spielregeln« folgen und niedrig-schwellig organisiert sein muss. Infrage gestellt wird aber in jüngster Zeit, ob die Formel »Je mehr Beteiligung desto besser« stimmt und die Ergebnisse den Aufwand rechtfertigen.

Der »Deutsche Städtetag« hat als kommunaler Spitzenverband vor zwei Jahren im Rahmen einer Handreichung zur Beteiligungskultur in der Stadtplanung eine »Checkliste für erfolgreiche Beteiligung« veröffentlicht. Auch sie spiegelt den Zwiespalt wider. Einerseits hebt sie die Bedeutung partizipativer Verfahren in der Stadtplanung hervor. Andererseits ist sie ein Indiz dafür, dass etwas im Argen ist. Es gibt keine Patentrezepte, keinen Beipackzettel für gelungene Prozesse. Diese Erfahrung macht man – allen Ambitionen zum Trotz – immer wieder. Es gibt aber einige Eckpunkte, die als Orientierung dienen können.

Zunächst bedarf es einer intensiven Abstimmung mit dem Träger des Vorhabens. Für jegliche Beteiligung sind vorab in aller Klarheit Ziele, Adressaten, Spielräume, Verfahren, Zeit und Ressourcen festzulegen. Denn interessierte Bürger*innen wollen in partizipativen Verfahren rechtzeitig wissen, um was es geht, welche Fragen von Bedeutung sind, wer beteiligt wird, welche Spielräume der Mitwirkung gegeben sind, was gesetzt ist und was sich beeinflussen lässt und wie und in welchem Zeitraum das Verfahren geplant ist. Unverzichtbar ist zudem klarzulegen, dass die letztendliche Entscheidung bei den legitimierten Verantwortlichen aus Politik und Verwaltung oder bei privaten Vorhaben beim Eigentümer verbleibt. Dies ist wie eine »Geschäftsordnung« zu verstehen.

»Digitale Formate erhöhen durch einen längeren Zeitraum ihrer Präsenz die Reichweite und Flexibilität.«

Ein passgenaues Format zu entwickeln, ist ein weiterer Eckpunkt. In der Praxis der Beteiligung gibt es analoge und digitale Formate. Beide haben ihre Stärken und Grenzen. Idealerweise werden sie miteinander schlüssig kombiniert. Analoge Formate sind z. B. Infoveranstaltungen, Bürgersprechstunden, Werkstätten oder Stadtspaziergänge. Sie eignen sich besonders dort, wo Austausch, gemeinsames Abwägen von Interessen und Aufbau von Vertrauen im Vordergrund stehen. Sie machen Ortskenntnis und Alltagswissen sichtbar und ermöglichen den direkten Dialog. Jedoch sind sie oft zeitlich begrenzt und erreichen nicht automatisch alle Gruppen. Digitale Formate sind z. B. Online-Dialoge, digitale Fragebögen, Livestreams, Plattformen zur Kommentierung von textlichen oder kartografischen Inhalten. Sie erhöhen durch einen längeren Zeitraum ihrer Präsenz die Reichweite und Flexibilität. Mit modernen Tools können zudem Sprachbarrieren durch automatisierte Übersetzungen abgebaut und Teilhabe ermöglicht werden.

Ausgelöst durch die Coronapandemie haben die digitalen Formate einen Schub erfahren. Mit den Einschränkungen zwischenmenschlicher Kontakte haben sich auch die Beteiligungsformate und die Qualität des Austauschs verändert. Analoge Formate konnten nur noch unter strengen Auflagen, wenn überhaupt stattfinden. In der Corona-Phase wurden digitale Formate zwangs-läufig zum Standardprogramm. Einige Städte wie etwa Berlin haben gar einen extra Leitfaden für »kontaktlose« Beteiligungen erarbeitet: »Partizipation und Pandemie«. Mit dem Aufweichen der Abstandsregelungen noch während der Corona-Phase wurden dann vermehrt hybride Formate, die parallel sowohl analog als auch digital stattgefunden haben, durchgeführt.

Dies ermöglichte zumindest vor Ort wieder einen intensiveren Austausch, gab aber auch Personen, die nicht vor Ort sein konnten, die Möglichkeit teilzunehmen, aktiv oder zuhörend. Heute finden sie häufig Anwendung. Generell haben sie den Vorteil, dass sie niedrigschwellig sind und erfahrungsgemäß mehr Personen(-gruppen), z. B. auch Jugendliche, aktivieren können. Ein Ersatz für den direkten Dialog sind sie aber nicht.

Die Wahl des geeigneten Formats ist aber weniger eine »Technikfrage«, vielmehr müssen Ziel und Zweck der Beteiligung in den Fokus gerückt werden. Informationen über Planungen brauchen andere Formate als Problembenennungen, Ideensammlungen, Konfliktklärungen oder das Entwickeln von Vorschlägen. So empfiehlt es sich, in Planungsprozessen mehrere Bausteine der Beteiligung einzusetzen, um ein passgenaues Prozessdesign für die jeweilige Planungs-aufgabe zu entwickeln.

Bewährte Beteiligungsformate entstehen selten am Reißbrett, sondern sie entwickeln sich aus Erfahrung und den Gegebenheiten vor Ort.

Gerade dort, wo Interessen vielschichtig sind und Konflikte früh sichtbar werden, braucht es Settings, die mehr sind als das »Mikrofon im Plenum«. Die Kombination von Formaten kann zugleich niedrigschwellige Zugänge, Raum für konzentrierte Gespräche, kontinuierliches Lernen im Verfahren und auch breit angelegte öffentliche Veranstaltungen ermöglichen. Bewährte Beteiligungsformate entstehen also selten am Reißbrett, sondern sie entwickeln sich aus Erfahrung und den Gegebenheiten vor Ort. Im Folgenden sind ein paar Formate zusammen-gestellt, die sich in unterschiedlichen Fällen als tragfähig erwiesen haben und sich je nach Gegebenheiten vor Ort mit Standardangeboten kombinieren lassen.

Einzel- und Gruppengespräche bieten sich im Vorfeld öffentlicher Veranstaltungen an. Dabei kann man z. B. Schlüsselakteure gezielt zu Wort kommen lassen, Spezialwissen abfragen, Positionen aufnehmen und so Konfliktlinien frühzeitig erkennen. Mögliche Gemeinsamkeiten kommen in Einzelgesprächen eher zum Ausdruck. Auf »offener Bühne« neigt man dazu, sich abzugrenzen und die Unterschiede in den Vordergrund zu stellen. Das gilt insbesondere bei politischen Parteien. Kleine Dialogrunden, die sich in Gruppen nacheinander in einer festge-legten Zeit (World-Café-Prinzip) unterschiedlichen Themen oder Räumen widmen, eröffnen die Chance für breitere Meinungsäußerungen als dies in plenaren Veranstaltungen der Fall ist. Dort wird oftmals die »Mauer des Schweigens« von vielen nicht überwunden. Es äußern sich eher die »Geübten«, häufig mit vorformulierten Positionen.

Lernen in Beteiligungsverfahren und gegenseitiges Vertrauen entwickeln gelingt am ehesten in einem länger angelegten Prozess mit regelmäßigen, aber zeitlich »schlanken« Treffen und personeller Kontinuität, um Zeit für den Austausch und gemeinsame Orientierungen zu haben, ohne das Verfahren zu überdehnen und die Beteiligten durch zu viele »Schleifen« zu verlieren.

»Die Arbeit über lokale Träger, die im Plangebiet über Netzwerke verankert sind, schafft Vertrauen und vergrößert die Reichweite.«

Niedrigschwellige Formate holen Menschen im Alltag ab und machen Themen »begehbar«: Stadtspaziergänge, mehrtägige Infostände oder die Kombination mit Alltagsanlässen (z. B. Wochenmarkt, Kinderspielnachmittag) senken Hürden und eröffnen den Dialog auch jenseits der üblichen Wortführenden. Dies gilt auch für die besonderen Gremien in einer Stadt wie dem Jugendrat oder Migrationsrat. Sie müssen besonders »abgeholt« werden. Relevante Fragen helfen dabei, ihre Expertisen und Perspektiven sichtbar zu machen und in die Abwägung einfließen zu lassen. Die Arbeit über lokale Träger, die im Plangebiet über Netzwerke verankert sind, schafft Vertrauen und vergrößert die Reichweite. Sie kennen Zugänge, Milieus und Konfliktlagen und ermöglichen Beteiligung dort, wo klassische Formate nicht mehr tragen.

Abschließend lässt sich festhalten, dass eine »Geschäftsordnung«, die vor allem den Ablauf des Verfahrens und die Spielräume der Einflussnahme regelt, unverzichtbar ist. Die Erfahrung zeigt, dass sich eine Kombination unterschiedlicher Formate anbietet, die die Vielfalt der Gesichts-punkte und Interessen zum Tragen bringen, ihre Unterschiedlichkeit respektieren, die aber niedrigschwellig angelegt sein müssen. Beteiligung benötigt dafür ein durchdachtes Prozess-design, ganz besonders, wenn komplexe Planungsaufgaben verhandelt werden. Und es muss Ergebnisoffenheit von vornherein gelten. Ein Patentrezept gibt es aber nicht.