Zu den Merkwürdigkeiten der sozialdemokratischen Regierungspolitik der letzten Jahre gehört der weitgehende Verzicht auf Bürgerbeteiligung. Sowohl zu Ampelzeiten wie auch unter Schwarz-Rot hat die Bundespolitik programmatisch und in der Praxis auf eine stärkere Mitwirkung der Bürgerschaft verzichtet. Dies ist aus mehreren Gründen überraschend und selbstschädigend.
»Ohne die Chance zur aktiven Mitwirkung schwindet zwangsläufig die demokratische Legitimation.«
Auf Grundlage einer vergleichenden Studie hat die OECD 2023 ihren Mitgliedsländern empfohlen, die Bewohner*innen stärker an der Gestaltung der Krisenpolitik und den anstehenden Transformationen zu beteiligen. Gerade in Krisenzeiten wird der Bevölkerung viel zugemutet. Ohne die Chance zur aktiven Mitwirkung schwindet zwangsläufig die demokratische Legitimation. Länder, die auf verstärkte Partizipation setzen, finden – so die Studienergebnisse – bessere Antworten auf diese Herausforderungen und können das Vertrauen in das Regierungshandeln stärken. Die vorherrschende Krisenpolitik in Deutschland ist stattdessen von »kernexekutiver Führerschaft« (Karl-Rudolf Korte) geprägt. Sie dominierte nicht nur die Coronazeit mit ihren Ministerpräsident*innen-Runden im Kanzleramt. Zunächst breit akzeptiert, sank die Zustimmung zu deren Ergebnissen schnell. Erst spät hat eine sehr kleine Zahl von Bundesländern und Kommunen auf begleitende Bürgerforen gesetzt, die allerdings weitgehend ohne Einfluss geblieben sind.
Auch das ambitionierte Reformprogramm der Ampel hätte nur mit breiter Beteiligung und Unterstützung aus der Bevölkerung eine Chance gehabt. Auf deren Mobilisierung wurde verzichtet. Übrig blieben Zumutungen und Widerstand. Dass selbst die Bündnisgrünen auf Führung und Gefolgschaft vertraut haben, hat nicht nur ihr Spitzenpersonal beschädigt. Wenn nicht alles täuscht, setzt die Neuauflage von Schwarz-Rot die Abstinenz in Sachen Bürgerbeteiligung fort. Neben materiellen Problemen und Ressentiments gehört die Erfahrung, nicht gefragt und gehört zu werden, zu den wichtigen Treibern rechtspopulistischer Landnahmen. Selbst wenn ein kleines »Wirtschaftswunder« gelingen sollte, sind Zweifel angebracht, ob dies ausreichen wird, den Vormarsch der AfD zu bremsen.
Beteiligungswelle in den Kommunen
Neben solchen bundespolitischen Defizitanzeigen gibt es eine Reihe von positiven Gründen für mehr Bürgerbeteiligung. Seit mehr als zwei Jahrzehnten erlebt Deutschland eine Beteiligungswelle in vielen Kommunen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind flächendeckend eingeführt worden. Die Betroffenenbeteiligung bei öffentlichen Vorhaben wurde gestärkt. Mit dem Verbandsklagerecht sind weitere Möglichkeiten des Widerspruchs institutionalisiert worden. Besonders spürbar sind die Zuwächse im Bereich dialogischer und deliberativer Verfahren, die heute in allen kommunalen Handlungsfeldern zu finden sind: von der Spielplatzgestaltung bis zur Dorf- und Stadtentwicklung. Interessant sind auch die Experimente mit Fonds und Budgets.
Aus den aufwändigen Bürgerhaushalten sind vielerorts Bürgerbudgets geworden, die eine garantierte Summe bereitstellen, damit über Vorschläge aus der Bürgerschaft direktdemokratisch entschieden werden kann. Solche Budgets haben sich auch für bestimmte Zielgruppen und Zwecke bewährt (Schüler*innenhaushalte, Jugendfonds, Klimafonds, Förderfonds für migrantische Jugendinitiativen etc.). Sie sind bei Stiftungen beliebt und kommen in einigen Bundes- und Landesprogrammen zum Einsatz.
»Dialogische und direkte Beteiligung, ohne repräsentative Strukturen infrage zu stellen.«
Die partizipativen Aufbrüche waren phasenweise so spürbar, dass neue Leitbilder, wie das der »Bürgerkommune« entstanden sind, die auf das Zusammenspiel von Bürgerbeteiligung, bürgerschaftlichem Engagement und kooperativen Netzwerken setzen. Eine vormals ausschließlich repräsentativ gedachte Demokratie entwickelt sich vor allem lokal zu einer »vielfältigen Demokratie«, die auf dialogische und direkte Beteiligung setzt, ohne repräsentative Strukturen infrage zu stellen. Mehr als 120 Kommunen haben sich inzwischen Beteiligungsleitlinien gegeben, um das produktive Zusammenwirken der verschiedenen Beteiligungsformate zu erleichtern. Gesichert wird dies auch durch das neue Berufsbild der kommunalen Partizipationsbeauftragten, die Rat, Verwaltung und Bürgerschaft vernetzen.
Der massive Konflikt um »Stuttgart 21« gab den Anstoß. Baden-Württemberg ist durch vielfältige Praxisansätze in der Amtszeit der Staatsrätin Gisela Erler zu einem Musterland der Bürgerbeteiligung geworden. Zu den Innovationen gehören u. a. ein digitales Beteiligungsportal, auf dem die Gesetzentwürfe des Landes vorab kommentiert werden können, zahlreiche Bürgerforen zu Konfliktthemen und eine Verwaltungsvorschrift, die Beteiligung zur Pflicht bei allen Infrastrukturprojekten des Landes gemacht hat. Um kleinere Gemeinden zu unterstützen, hat das Land zudem eine Servicestelle Dialogische Bürgerbeteiligung eingerichtet.
Der Freistaat Sachsen hat sich die Erfahrungen im Ländle zum Vorbild genommen. Auch hier informiert und aktiviert ein Beteiligungsportal. Seit 2022 gibt es eine Förderrichtlinie Bürgerbeteiligung, die bereits in der fünften Förderrunde Einzelvorhaben von jungen Menschen, aus der Zivilgesellschaft und von Kommunen bis hin zu mehrjährigen Entwicklungen in Richtung »Bürgerkommune« mit beachtlichen Beträgen unterstützt.
Überwiegend positive Bewertungen
Zu den Wirkungen dieser Beteiligungspraxis liegen nur vereinzelt Ergebnisse vor. Heidelberg, die erste vorbildliche Leitlinienkommune, kann vermelden, dass sich die Zufriedenheit und das Vertrauen der Bürgerschaft merklich gesteigert hat. Für Baden-Württemberg sieht die Bilanz nach der Ära Gisela Erler im Ländervergleich ähnlich positiv aus. Die verpflichtende Bürgerbeteiligung bei mehr als 200 Infrastrukturvorhaben des Landes erhält in einer externen Langzeitevaluation ebenfalls überwiegend positive Bewertungen. Befürchtete Reformblockaden und unangemessene Verzögerungen sind weitgehend ausgeblieben.
Ohne breite Hilfsbereitschaft wären die »Blaulichtorganisationen« völlig überfordert.
Wie sehr Engagement und kommunale Beteiligung zur Krisenresilienz beigetragen haben, ist zumindest wissenschaftlich unstrittig. Der »Sommer der Migration« ist zehn Jahre her. Das merkelsche »Wir schaffen das!« wurde zunächst weitgehend von einer solidarisch engagierten Bürgerschaft vor Ort eingelöst. Nach dem Überfall auf die Ukraine haben Geflüchtete ähnlich positive Erfahrungen machen können. In der Coronapandemie hat eine engagierte Zivilgesellschaft, solange sie handeln konnte, Unterstützungsnetzwerke aufgebaut und Schlimmeres für besonders gefährdete Bevölkerungsgruppen verhindert. Seit mehr als einem Jahrzehnt ist auch klar, dass z. B. Extremwetterereignisse (»Jahrhunderthochwasser«) in Bayern, Sachsen oder an der Ahr eine breite Hilfsbereitschaft auslösen, ohne die »Blaulichtorganisationen« und ihre organisierten Helfer*innen völlig überfordert wären.
Diese Entwicklungen in zahlreichen Kommunen und einigen Bundesländern haben zu beachtlichen politischen Lernprozessen beigetragen. Wie durch die Nutzung einer Vielzahl von passgenauen Formaten eine gute und wirksame Beteiligungspraxis aussehen kann, ist inzwischen hinreichend bekannt. Dies gilt auch für die kommunale Engagementförderung, die Handlungsmöglichkeiten von Freiwilligenagenturen, die Kooperation mit der lokalen Zivilgesellschaft und die Stärkung ihrer demokratischen Binnenstrukturen. Sowohl in der Beteiligung wie im freiwilligen Engagement wird in den letzten Jahren verstärkt darauf geachtet, möglichst inklusiv zu sein und Barrieren abzubauen.
Von dieser Dynamik ist in der »großen Politik« auf Bundesebene kaum etwas zu spüren. Fast scheint es so, als gäbe es eine »rote Linie« zwischen Parteipolitik einerseits und den bürgerschaftlichen Gestaltungsansprüchen und Ressourcen andererseits. Sicher, ihre Themen werden irgendwo in den Ministerien verwaltet, auch dort wächst die Zahl der Beteiligungsprojekte. Und es gibt vorbildliche Programme wie »Demokratie leben!«, die auf Demokratiestärkung durch Beteiligung und eine aktive Zivilgesellschaft setzen. Aber es fehlen die großen politischen Investitionen in Partizipation und bürgerschaftliches Engagement. Dies gilt leider auch für die programmatischen Beiträge aus der Sozialdemokratie (und den Grünen).
»Den partizipativen Aufbrüchen auf lokaler Ebene fehlt die demokratische Strahlkraft, weil Verknüpfungen mit der repräsentativen Politik fehlen.«
Das aktuelle Sondervermögen Infrastruktur böte dazu eine günstige Gelegenheit. Warum werden die anstehenden Investitionen nicht mit einer lokalen Gestaltungs- und Beteiligungsoption versehen, die durch bundesweite Netzwerke mit Beratungs- und Unterstützungsangeboten gefördert wird? Dass dies erfolgreich sein kann, wissen wir in ersten Ansätzen aus Baden-Württemberg. Mit einem beteiligungsorientierten investiven Bundesprogramm könnte Partizipation zu einer Erfahrung für Viele werden. Zudem würde eine Barriere fallen, die in vielen Ländern beklagt wird. Den partizipativen Aufbrüchen auf lokaler Ebene fehlt nicht zuletzt deshalb die demokratische Strahlkraft, weil Verknüpfungen mit der repräsentativen Politik fehlen.
Ein Einwand liegt auf der Hand. Gab und gibt es nicht auch Bürgerräte? In der Tat stehen sie in den letzten beiden Koalitionsverträgen. Der erste von Bundestag beauftragte Bürgerrat zum Thema Ernährung hatte im letzten Jahr seine Ergebnisse vorgelegt. Weitere Bürgerräte sollen folgen. Nun haben Bürgerräte einige Vorzüge. Die Teilnehmer*innen sind in der Regel sehr zufrieden mit ihren Debatten und Ergebnissen. Aufwändige Losverfahren können dafür sorgen, dass Bürgerräte sozial breiter aufgestellt sind als Parlamente oder Bürgerinitiativen. Wenn die Moderation und die Auswahl der angehörten Expert*innen fair erfolgt, ist auch mit brauchbaren Ergebnissen zu rechnen.
»Maßgebliche Teile des Parlaments haben wiederholt klargestellt, dass sie nicht beraten werden wollen.«
Dennoch ist gerade auf Bundesebene unklar, was damit geschehen soll. Bislang bleibt es bei unverbindlicher Politikberatung. Gleichzeitig haben maßgebliche Teile des Parlaments (Abgeordnete der CDU/CSU, früher – als sie noch die Chance dazu hatten, auch der FDP) wiederholt klargestellt, dass sie nicht beraten werden wollen. Ihr Tenor: »Der einzig legitime Bürgerrat ist der Bundestag«. Der wohlwollende Rest übt sich im »Rosinenpicken«. Es sind ja immer Vorschläge dabei, auf die man auch schon in der Partei gekommen ist. Je allgemeiner die Themen, desto beliebiger wird der Umgang mit den Vorschlägen. Dass Bürgerräte sinnvoll in Beteiligungsformate eingebaut werden können, hat Baden-Württemberg zu brisanten Themen gezeigt. Dort ergänzen die Vorschläge von Bürgerforen (etwa zu G 8/G 9) die Beteiligung von Betroffenen und von Verbänden.
Wie gering im konservativen Milieu das Interesse an einer politisch aktiven Bürgerschaft und ihrer partizipativen Gestaltungskompetenz ist, haben jüngst diverse parlamentarische Anfragen zur Finanzierung und »politischen Neutralität« von NGOs gezeigt. Eigentlich ein Kampfmittel der AfD, wurde etwa im Februar 2025 in der »kleinen Anfrage« der Unionsparteien mit 551 Fragen der Verdacht gestreut, der politische Gegner könne so illegitime Vorteile erlangen. Dann doch lieber eine »Staatsministerin für Sport und Ehrenamt« – eine Überschrift, die politische Gestaltungsansprüche einer aktiven Bürgerschaft gar nicht erst aufkommen lassen will.
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