Es hat selten eine politische Absetzbewegung gegeben, die in beiden großen politischen Lagern gleichermaßen Euphorie aufkommen ließ: Martin Schulz’ Ankündigung, Teile der Agenda 2010 revidieren zu wollen, vitalisiert die SPD wie Dornröschen nach dem Kuss des Prinzen, während man im Merkel-Lager nun endlich ein Thema zu haben meint, um den »MEGA-Kandidaten« (Make Europe Great Again) zu stellen: Der Populist Schulz setzt fahrlässig Deutschlands wirtschaftliche Zukunft aufs Spiel. »Mit Martin Schulz verabschiedet sich die SPD endgültig von jeglicher ökonomischer Vernunft«, schimpft etwa Bayerns Wirtschaftsministerin Ilse Aigner von der CSU. Doch nicht nur Christ- und Sozialdemokraten streiten über die Deutung der Agenda-Politik. Das Ganze gibt eine prima Diskursfolie ab, auch für die Spieler/innen auf der Reservebank: Katja Kipping, Chefin der Partei DIE LINKE, etwa reicht Schulz symbolisch die Hand, um gemeinsam gleich alle Hartz-Gesetze ungeschehen zu machen – inklusive des Rückbaus der modernisierten Bundesagentur für Arbeit zum alten Arbeitsamt und einschließlich der Wiedereinführung der Sozialhilfe, will man da fragen

Der ganzen Debatte liegen zwei Missverständnisse zugrunde: Erstens war die Agenda 2010 weder die erstmalige Erfindung der ökonomischen Vernunft, noch eine komplette Neuerfindung von Deutschland, seiner Volkswirtschaft oder seinem industriellen Modell. Bei der Agenda 2010 handelte es sich um eine Korrektur der Sozialsysteme – und zwar innerhalb ihres traditionellen Rahmens, also ohne grundlegenden Systembruch z. B. bei der paritätischen Finanzierung oder der einkommensabhängigen Bemessung von Sozialabgaben. Die Agenda hat hier Veränderungen vorgenommen und damit (vermutlich) einen Beitrag zur wirtschaftlichen Prosperität des Landes geleistet, dieses aber bestenfalls als unterstützende Funktion. Denn der Ordnungsrahmen des Sozialstaats kann wirtschaftliche Dynamik natürlich befeuern oder abdämpfen, erzeugt wird diese Dynamik aber nicht in den Sozialsystemen, sondern dort, wo die Wertschöpfung erbracht wird: bei der und durch die Arbeit der Menschen. Entsprechend war die Agenda 2010 seit ihrer Entstehung diskursiv überhöht; wichtiger als ihre realen Inhalte waren ihre Symbolkraft und die mit ihr verbundenen Botschaften: Deutschland geht jene verschleppten Reformen an, die die Finanzmärkte und marktradikale Medien, aber auch eine durch den Reformstau der Ära Kohl ungeduldige Öffentlichkeit damals einforderten. Für Bundeskanzler Gerhard Schröder ging es mit der Agenda-Politik also eigentlich um eine autosuggestive Botschaft: Seine Regierung musste Reformen anpacken, die so schmerzhaft waren, dass der Wille des Landes zum Befreiungsschlag allgemein geglaubt wurde. Der Verlust der Regierungsfähigkeit lieferte dann auch prompt den Beweis dafür, dass der Angang schmerzhaft genug gewesen war. Ob die Reformen die richtigen für das Land waren, war damit allerdings nicht nachgewiesen

Das zweite Missverständnis ist eine Folge des ersten. Durch die massive symbolische Überhöhung des Agenda-Kraftaktes geriet eine Dimension aus dem Blick, die vorher durchaus im Bewusstsein präsent war: Korrekturen am Sozialstaat hat es seit Bestehen desselben gegeben, Ausbau und Rückbau wechselten sich dabei ab. Insofern steht die Agenda-Politik in einer Kontinuitätslinie mit diversen anderen Reformen – schon die letzte demokratische Regierung der Weimarer Republik scheiterte bekanntlich am Streit um eine halbprozentige Erhöhung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung. Dies bedeutet nicht, dass die Hartz-Gesetze keine realen Auswirkungen in Gestalt zum Teil auch schwer zu ertragender Härten für die Betroffenen hatten. Aber die historische Dimension des Sozialstaats ist eben eine andere: Hier überwiegt in der Langzeitbetrachtung eindeutig der Aus- und nicht der Rückbau

Beide Missverständnisse zusammen ergeben ein schiefes Framing des aktuellen politischen Diskurses: Die Sicht auf die Agenda-Politik als größte anzunehmende Grausamkeit gegenüber Arbeitnehmer/innen hier und als ultimativer Garant wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit dort, verstellt den Blick darauf, dass die Setzung der Agenda 2010 in den Jahren 2003 und 2004 ein normaler, wenn auch zum Teil willkürlicher Akt war, der unter bestimmten Rahmenbedingungen und geleitet von einer spezifischen Antizipation der zukünftigen Entwicklung stattfand. Diese Perspektive erhebt die Agenda 2010 zum Fetisch, sodass jede Korrektur gleich zum Fanal des Systembruchs gerät. Dies wird zurzeit vor allem von konservativer Seite versucht. Die Agenda wird hier so gedeutet, wie Gerhard Schröder selbst sie nie sehen wollte: als eine unantastbare Monstranz, deren Regelungen und Vorgaben unter keinen Umständen infrage gestellt werden dürfen. Dies übersieht, dass stetige Modernisierung und Anpassung ein normaler Prozess des Politischen ist und dass die Lage auf dem heutigen Arbeitsmarkt sich ganz anders darstellt als noch vor 13 Jahren

Das wohl gängigste Klischee über die Ausgangssituation der Agenda besagt, Deutschland sei im Jahr 2003 »der kranke Mann Europas« gewesen. Interessanterweise machte man für diese Diagnose weniger den industriellen Strukturwandel, die Kosten des Aufbaus Ost oder die Globalisierung verantwortlich, sondern eher innere »Verkrustungen« des (Sozial-)Staates. Erst das Aufbrechen starrer Strukturen am Arbeitsmarkt, die Senkung von Steuern und Sozialabgaben, vor allem aber die Reduzierung von Löhnen und Lohnnebenkosten würde Deutschland einen Gesundungs- und Aufholprozess erlauben

Bemerkenswert ist, dass die Protagonisten der Agenda-Politik ihre Maßnahmen zwar mit diesen neoliberalen Schlagwörtern begründeten, die Stoßrichtung der Hartz-Gesetze aber eine andere war, die letztlich auf besseren Service und mehr Unterstützung für Arbeitssuchende zielen: Hartz I und II brachten (zum Teil bereits wieder abgeschaffte) Innovationen wie die Ich-AG, eine Neufassung der Minijobs und die Bildungsgutscheine. Hartz III zielte auf die Umwandlung der bürokratischen Arbeitsämter in kunden- und serviceorientierte Jobcenter ab, die vor allem ein schnelleres Zusammenführen von Arbeitslosen und offenen Stellen erlauben sollte. Mitbestimmung, Flächentarifvertrag und Kündigungsschutz sollten ausdrücklich nicht angetastet werden – wenn auch letzterer vor allem in Kleinbetrieben in Mitbestimmungsverfahren »handhabbar« gemacht werden sollte. Außer einer in Hartz III vorgesehenen Möglichkeit der befristeten Einstellung von älteren Arbeitnehmenden und dem tatsächlichen Sündenfall einer beinahe totalen Deregulierung der Leiharbeit, war keines der Gesetze auf das Aufbrechen »starrer Strukturen am Arbeitsmarkt«, vulgo des Kündigungsschutzes oder auf das Zerschlagen von vermeintlichen »Tarifkartellen« ausgelegt: Die Agenda zielte auf eine Effektivierung der Arbeitsvermittlung und die Etablierung neuer Beschäftigungsformen, die aus Sicht des damaligen VW-Personalvorstands Peter Hartz und der Bundesregierung aber nicht Normalarbeitsverhältnisse ersetzen, sondern ergänzen sollten

Auf eine Absenkung der Lohn- und Lohnnebenkosten war die Agenda-Politik dagegen nicht angelegt. Und das heute als kontroversestes Element der Reformen diskutierte Arbeitslosengeld II im Hartz IV-Maßnahmenbündel wurde nicht primär mit dem Ziel der Kostenersparnis eingeführt, sondern um die unseligen Verschiebebahnhöfe zwischen Kommunen und Arbeitsämtern zu beenden – auch wenn dabei der Kardinalfehler der verkürzten Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I begangen wurde, der Hunderttausende von Menschen bis heute in ihrem Würdegefühl kränkt. Aber die historische Dimension des Sozialstaats ist eben eine andere: Von der Bismarck’schen Elementarabsicherung von Alters- und Gesundheitsrisiken bis zu Konrad Adenauers Rentenreformen, die erstmalig zu einer breiten Absicherung vor Altersarmut führten, vergingen immerhin 70 Jahre. Die nachgelagerten Ausbaustufen des Sozialstaats verliefen dann schneller, aber beileibe nicht ohne Rückschläge – und das verkürzte ALG I zählte eben zu diesen

Was haben die Hartz-Gesetze dem Land gebracht? Klar ist: Deutschland hat seit der Einführung der Agenda drei kleine Beschäftigungswunder erlebt: ein Absinken der Arbeitslosenzahlen nach 2005 (in diesem Jahr waren im Zuge von Hartz IV die arbeitsfähigen ALG-II-Empfänger in die Arbeitslosenstatistik überführt worden), eine erstaunliche Konstanz in der Krise 2008/09 und nun seit Jahren mit immer noch steigender Tendenz die höchste Erwerbsquote in der Geschichte der Bundesrepublik. Gleichzeitig nimmt die Zahl der atypisch Beschäftigten in Teilzeit, Leiharbeit und Befristung nach wie vor zu. Nur die Hälfte der Zeitarbeitsplätze sind neu geschaffene Stellen, während die andere Hälfte – ähnlich wie bei den Minijobs – reguläre Arbeitsverhältnisse verdrängt hat

Zu fragen ist, wie viel von dieser – trotz aller Schattenseiten – beeindruckenden Bilanz auf das Konto der Agenda-Politik geht, wie weit die Weltkonjunktur das Wachstum beförderte, welche Rolle der schwache Euro und die Geldpolitik spielten und was die von den Sozialparteien lange praktizierte Lohnzurückhaltung zur Erholung beigetragen hat? Mit Blick auf das Bruttoinlandsprodukt lässt sich feststellen, dass dieses seit 2003 nur um durchschnittlich 0,3 % mehr gewachsen ist als in den Vor-Agenda-Jahren und dass die Entlastung von öffentlichen Haushalten und Sozialkassen durch Hartz IV beileibe nicht im erwarteten Maß eintrat

Der Bielefelder Soziologe Franz-Xaver Kaufmann hat in seiner beeindruckenden Studie über die Varianten des Wohlfahrtsstaats gezeigt, dass die Expansion des Sozialstaats zwischen 1960 und 1985 stets im Einklang mit dem Wirtschaftswachstum erfolgte. Umgekehrt gab es in Krisenzeiten Einschnitte. Die Agenda 2010 war ein im Großen und Ganzen angemessener Versuch, den Sozialstaat in einer wirtschaftlichen Schwächeperiode nicht weiter ausufern zu lassen und damit eine historisch bedingte Antwort auf die drängenden Probleme ihrer Zeit. Die Agenda hatte handwerkliche Fehler, vor allem bei der Leiharbeit und beim ALG I. Und auch nach ihrer Verabschiedung sind Leistungszuwächse im Rahmen des Sozialstaats vorgenommen worden – wie übrigens die längere Bezugsdauer des alten Arbeitslosengelds, also des heutigen ALG I, erst in den 80er Jahren eingeführt worden war

Dieses Auf und Ab des Gebens und Zurücknehmens zeigt: So normal es ist, in der Krise zu sparen, so normal ist es auch, in Zeiten ökonomischer Prosperität in den Sozialstaat zu investieren – aus Gerechtigkeitsgründen, zur Stärkung der Binnenkonjunktur, aber auch um ihn nachhaltig zukunftsfähig zu machen. Das von Martin Schulz und Andrea Nahles lancierte Konzept eines ALG Q könnte hier – trotz noch ausstehender Konkretisierung über die bekannten Eckpunkte hinaus – gerade vor dem Hintergrund des Wirbelsturms der Digitalisierung ein interessanter Ansatzpunkt sein