Eine lebendige und wehrhafte europäische Demokratie braucht wirkungsvolle Bürgerbeteiligung. Die Europäische Union spricht vielfach vom »Europa der Bürgerinnen und Bürger«. Tatsächlich hat sie über die Jahre etliche Beteiligungsmöglichkeiten geschaffen. Dennoch hält sich hartnäckig das Bild eines fernen und komplexen EU-Apparats, in dem Entscheidungen hinter verschlossenen Türen getroffen werden. 54 Prozent aller europäischen Bürger:innen meinen, dass ihre Stimme in der EU nicht zählt. Nur 15 Prozent finden es einfach, sich an EU-Politik zu beteiligen. Die EU will demokratisch und partizipativ sein. Doch wenn sie nicht als solche wahrgenommen wird, hat sie ein Legitimationsproblem.
Europas Spitzenpolitiker:innen haben dies erkannt. Die Konferenz zur Zukunft Europas beteiligte die europäischen Bürger:innen auf eine noch nie dagewesene Art und Weise an europapolitischen Diskussionen und der Politikentwicklung. Zugleich sollte die Konferenz durch gemeinsame Ideen und Vorschläge von Bürger:innen und Politiker:innen der europäischen Integration neuen Schwung und Perspektive verleihen.
Am diesjährigen Europatag am 9. Mai endete die Zukunftskonferenz im Straßburger Plenarsaal mit Hunderten von Europäer:innen. Was bleibt von der Konferenz zur Zukunft Europas? Wie gut funktionieren die bereits existierenden Instrumente der Bürgerbeteiligung in der EU? Und wie kann die EU dauerhaft das Schlagwort des Europas der Bürger mit Leben und Wirkung füllen?
Kaum bekannte Instrumente mit begrenzter Wirkung
In der EU gibt es mehr Instrumente sich an Politik zu beteiligen als in zahlreichen ihrer Mitgliedstaaten. Die Bürger:innen können das Europaparlament wählen, Petitionen einreichen, eine Europäische Bürgerinitiative ins Leben rufen oder einfach unterschreiben, sich zu Gesetzesvorschlägen in Konsultationen äußern und an EU-Bürgerdialogen teilnehmen. Leider wissen die Europäer:innen, mit Ausnahme der Europawahlen, kaum etwas von der Existenz dieser Möglichkeiten. Brüssel, Synonym für das politische Europa, ist weit weg und abstrakt geblieben. Diese leider kritische Einschätzung teilen europäische Demokratieexpert:innen. In einer aktuellen Untersuchung sagen nur 17 Prozent von ihnen, dass die EU-Institutionen erfolgreich in der Durchführung von Bürgerbeteiligung sind.
Was ist das Manko? Die Vielzahl an Instrumenten hat einen Flickenteppich an Instrumenten geschaffen, aber keine kohärente, umfassende und effektive Infrastruktur der Bürgerbeteiligung. Dies ist vor allem auf drei Lücken im partizipativen System der EU zurückzuführen, die es zu schließen gilt: eine Bewusstseinslücke, eine Performanzlücke und eine politische Willenslücke.
Die Bewusstseinslücke: Die EU-Beteiligungslandschaft ist für die allermeisten Menschen in der EU eine Terra incognita. Die Bürger:innen wollen sich beteiligen, haben aber vielfach das Gefühl, dass ihre Stimme nicht zählt. Sie glauben, dass es schwierig sei, sich in die politischen Entscheidungsprozesse der EU einzubringen und wissen nur wenig über ihre konkreten Möglichkeiten. Dadurch entsteht eine Kluft zwischen ihrem Wunsch, sich wirksam einzubringen, und ihrer Wahrnehmung mangelnder Beteiligungsmöglichkeiten. Einer der Gründe dafür ist, dass die Medien in den Mitgliedstaaten kaum über die verschiedenen Möglichkeiten berichten. Auch ist den Menschen weitgehend unklar, was ein bestimmtes Instrument bewirkt und in welchen Fällen sie das eine oder andere Instrument nutzen könnten.
Die Performanzlücke: Die bestehenden EU-Beteiligungsinstrumente nutzen ihr Potenzial bisher nicht aus. Die Beteiligung an ihnen ist wenig repräsentativ – meist ist es eine kleine Gruppe gut ausgebildeter EU-Befürworter:innen, die daran teilnimmt und sie nutzt. Die meisten Instrumente sind nur in geringem Maße transnational und finden entweder auf lokaler oder nationaler Ebene statt, mit wenig grenzüberschreitender Interaktion. Die Bürger:innen werden oft im Unklaren gelassen, wie sich ihre Teilnahme letztlich in den EU-Entscheidungsprozessen widerspiegelt; die Wirkung von Partizipationsinstrumenten auf die tatsächliche EU-Politikgestaltung bleibt daher gering.
Die politische Willenslücke: Unter den europäischen Politiker:innen und Entscheidungsträger:innen gibt es kein gemeinsames Verständnis, was Bürgerbeteiligung über Wahlen hinaus bedeutet. Beteiligungsrhetorik und -wirklichkeit klaffen auseinander. Infolgedessen werden Kommunikationsmaßnahmen oft fälschlicherweise als Bürgerbeteiligung deklariert. Bürgerdialoge sind in diesem Sinne eher »PR-Übungen« als wirkungsvolle Dialoginstrumente zwischen Bürger:innen und EU-Politiker:innen. Diese Denkweise erschwert es, die Bürgerbeteiligung und ihre Instrumente weiterzuentwickeln.
Gleichwohl kann die Konferenz zur Zukunft Europas als positives Zeichen dafür gewertet werden, dass zahlreiche EU-Politiker:innen verstanden haben, dass auch die europäische Politik neue Wege beschreiten muss, um ihre Bürger:innen zu beteiligen und zu erreichen.
Eine Konferenz als partizipatives Neuland
Durch viele Länder der Welt rollt derzeit eine »deliberative Welle«. Mit der Konferenz über die Zukunft Europas ist die EU selbst zum Wellenreiter geworden und hat deliberative Methoden und Verfahren in einem mehrsprachigen, komplexen politischen Umfeld angewandt. Bürgerbeteiligung sollte durch drei Instrumente erreicht werden. 1) eine mehrsprachige digitale Beteiligungsplattform; 2) dezentralisierte nationale, regionale und lokale Bürgerforen und 3) europäische Bürgerpanels.
Bei der Bewertung der drei partizipativen Instrumente ergibt sich ein gemischtes Bild. Die digitale Plattform, die als Drehscheibe fungieren sollte, auf der zahlreiche Europäer:innen ihre Ideen einbringen, konnte ihre angestrebte Funktion nicht erfüllen. Zwar ist die Plattform innovativ und mit ihrer automatischen Übersetzungsfunktion zukunftsweisend, aber nur etwa 53.000 Europäer:innen leisteten einen Beitrag – viele davon aus dem Dunstkreis der organisierten Zivilgesellschaft.
Die dezentralen Bürgerforen unterschieden sich in ihrer Quantität und Qualität. Frankreich, Belgien und Deutschland führten auf nationaler Ebene ihre eigenen Foren mit zufällig ausgewählten Bürger:innen durch. Andere Länder schienen sich mit einem »Rebranding« von ohnehin laufenden Europaaktivitäten zu begnügen. Ein positives Beispiel für die regionale Ebene sind die innovativen deliberativen Bürgerdialoge, die im Rahmen des Projekts »From local to European« durchgeführt wurden.
Das spannendste und vielversprechendste Instrument der Zukunftskonferenz sind jedoch die europäischen Bürgerpanels. 800 zufällig ausgewählte Bürger:innen aus allen Mitgliedstaaten trafen sich an drei Wochenenden und diskutierten in vier thematischen Bürgerpanels ein breites Spektrum politischer Herausforderungen und Prioritäten für die EU.
Diese Bürgerpanels waren nicht perfekt: die Themen zu breit, die deliberative Tiefe und Qualität der Diskussionen zu gering und die Verbindung zur Plenarversammlung der Konferenz zu intransparent. Dennoch: Allein, dass sich Bürger:innen aus 27 Staaten in 24 Sprachen verständigen und einigen konnten, darf als Erfolg gewertet werden. Ausgehend von den Ideen und Vorschlägen der Bürgerpanels einigte sich auch die Plenarversammlung der Zukunftskonferenz auf teilweise weitreichende politische Empfehlungen. Plötzlich ist gar die Debatte um mögliche Vertragsänderungen wieder auf dem Tisch.
Ein konkreter erster Erfolg ist eine neue politische Bereitschaft, in Zukunft Bürger:innen anders, stärker und konkreter an europäischer Politikentwicklung zu beteiligen. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen versprach am Europatag 2022 in Straßburg, »dass wir den Bürgerpanels in Zukunft Zeit und Ressourcen geben werden, damit sie Empfehlungen abgeben können, ehe wir wesentliche Legislativvorschläge vorlegen«. Das heißt: Mit den Bürgerpanels wird es demnächst aller Voraussicht nach ein weiteres Beteiligungsinstrument in der EU geben. Nun muss das größte Demokratieexperiment der EU in nachhaltige Beteiligungsstrukturen überführt werden, damit künftig Rhetorik und Wirklichkeit der Beteiligung übereinstimmen.
Wie eine kohärente Infrastruktur der Bürgerbeteiligung entstehen kann
Welche Bedeutung hat die Zukunftskonferenz für die Diskussion und Weiterentwicklung der Bürgerbeteiligung in der EU? Drei Punkte und eine Grundsatzfrage erscheinen uns wichtig.
Erstens: Dem Versprechen des vermehrten und besseren Einsatzes von Europäischen Bürgerpanels muss nun eine neue gelebte politische Realität folgen. Gerade der transnationale Charakter der Panels mit dem Austausch über Grenzen und Kulturen hinweg macht den besonderen Wert der Bürgerdebatten über europäische Themen aus. Die Beteiligung von Menschen aus allen Teilen Europas mit unterschiedlichen soziokulturellen und sprachlichen Hintergründen an komplexer europäischer Politikgestaltung ist faszinierend und herausfordernd zugleich.
Wie Bürgerpanels genutzt werden können und sollen, beinhaltet sowohl technische als auch politische Fragen. Welches Maß an persönlichem Einsatz kann von »normalen« Bürger:innen erwartet werden? Wie können sie durch Fachwissen von Expert:innen unterstützt werden? Aber auch: Wie kann ein solches von allen EU-Institutionen getragenes Instrument naht- und reibungslos im politischen System verankert werden, ohne gleich umwälzende institutionelle Änderungen und zeitraubende Grundsatzdebatten auszulösen?
Technische Probleme sind lösbar. Dank elaborierter Dolmetschtechnik für analoge und digitale Settings ist Sprachenvielfalt kein Hindernis mehr für gute Verständigung und tiefergehende Diskussionen. Entscheidend sind die politischen Akteure, ihr Wille, ihre Offenheit und ihr Mut, sich auf neuartige Bürgerpartizipation auch langfristig einzulassen.
Zweitens: Dem Versprechen des vermehrten und besseren Einsatzes von Europäischen Bürgerpanels müssen Investitionen in Ressourcen und in Know-how folgen. Die Akteure müssen wissen, was gute Bürgerbeteiligung ausmacht und welche Rahmenbedingungen dafür erforderlich sind.
Die Europäische Kommission hat das erkannt und 2021 das »Competence Centre on Participatory and Deliberative Democracy« aufgebaut. Durch Leitlinien, Praxishilfen, Beratungen und Schulungen soll das Zentrum bereichsübergreifend Akteure aus Politik und Verwaltung unterstützen.
Drittens: Ein vermehrter und besserer Einsatz von Bürgerbeteiligung in der EU braucht einen zentralen Online-Hub für alle Beteiligungsinstrumente. Eine benutzerfreundliche Website mit einem zentralen Einstieg für alle Europäer:innen. Der Hub muss gewährleisten, dass alle Beteiligungsinstrumente erreichbar sind, dass die Beteiligungsmöglichkeiten klar kommuniziert werden und dass alle EU-Bürger:innen sich in ihrer Sprache austauschen können. Durch die so ermöglichte digitale Beteiligung können Sichtbarkeit und Wirksamkeit bestehender und neuer Beteiligungsinstrumente erhöht und verstärkt »normale« Bürger:innen erreicht werden.
Moderne deliberative Bürgerbeteiligung ist keine kommunikative Übung oder ein »nettes demokratisches Extra«, sondern essenzieller Teil der Verteidigung und Weiterentwicklung europäischer Demokratie. Ein genereller Kulturwandel in der europäischen Politik und den EU-Institutionen ist erforderlich. Die EU hat ihr demokratisches Potenzial noch lange nicht ausgeschöpft.
(Die gemeinsame Studie von Bertelsmann Stiftung und European Policy Centre »Under Construction: Citizen Participation in the European Union« sowie der EINWURF 01/2022 »Das fehlende Puzzleteil: Eine Beteiligungsinfrastruktur für die EU-Demokratie« sind unter www.bertelsmann-stiftung.de abrufbar.)
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