Menü

© Ivan Bandura/Unsplash

Wir brauchen endlich eine gerechtere Bodenordnung

Trotz meines Alters – ich stehe jetzt immerhin im 94. Lebensjahr – verfolge ich die Berichterstattung und die Diskussion in den Medien ebenso wie die politischen Entwicklungen und Entscheidungen noch immer mit Aufmerksamkeit. Dies gilt besonders für jene Bereiche, auf denen ich selbst in meinen verschiedenen politischen Funktionen tätig war. So etwa als Münchner Oberbürgermeister von 1960 bis 1972 und als Bundesbauminister von 1972 bis 1974 auf dem Gebiet des Bodenrechts.

In den letzten Jahren fiel mir auf, dass sehr lebhaft über Mietsteigerungen berichtet und gestritten wurde. Und in der Tat waren die Zahlen ja auch beunruhigend. So stiegen die Angebotsmieten je Quadratmeter Wohnfläche allein von 2015 bis 2017 im Bundesdurchschnitt von 5,98 auf 6,28 Euro und in München sogar von 12,60 auf 13,10 Euro. Und das, obwohl der Bundesgesetzgeber 2015 eine Mietpreisbremse eingeführt hatte, die allerdings schon bald nachgebessert werden musste, da sie offensichtlich nicht wirkte. Von einer wesentlichen Ursache der Mietsteigerungen, nämlich der Steigerung der Baulandpreise, war jedoch nirgends die Rede. Dabei waren diese in der gleichen Zeit bundesweit von 144,08 auf 174,90 Euro je Quadratmeter und für München von 1.966 Euro auf 2.259 Euro gestiegen. Bemerkenswerterweise stieg schon seit längerer Zeit auch der Grundstückskostenanteil an den Kosten der Errichtung eines Wohnungsbaus. Nicht die Baukosten, sondern in erster Linie die Baulandkosten trieben also die Mieten in die Höhe, die ja auf der Basis der Gesamtkosten errechnet werden.

Angesichts dieser erstaunlichen Situation entschloss ich mich, noch einmal die Initiative zu ergreifen und verfasste deshalb im Herbst 2017 einen Aufsatz, der im November 2018 in der Süddeutschen Zeitung veröffentlicht wurde. In diesem Aufsatz erinnerte ich daran, dass wir zwischen 1970 und 1974 – also vor fast 50 Jahren – bereits schon einmal einer ganz ähnlichen Herausforderung gegenüberstanden. Damals waren die Baulandpreise zwischen 1968 und 1971 pro Quadratmeter bundesweit von 14,51 auf 17,16 Euro, das heißt um 18 %, und in München von 54,20 auf 101,75 Euro und damit um 88 % gestiegen. Das gab dem Münchner Stadtrat auf meine Anregung hin Anlass, im März 1972 an den Bundestag die Aufforderung zu richten, konkrete Maßnahmen zur Eindämmung dieses Wachstums zu treffen. Mit der Aufforderung verband er seine eigenen konkreten Vorstellungen, nämlich Beschleunigung des Enteignungsverfahrens, Ausweitung des gemeindlichen Vorkaufsrechts, Einführung eines Baugebots, Einführung eines Planungswertausgleichs und eine Bodengewinnabgabe. Diese Vorschläge waren zuvor von einer vom Stadtrat eingesetzten Kommission ausgearbeitet und von unabhängigen Experten, darunter dem Sozialtheologen Oswald von Nell-Breuning und dem Verfassungsrichter Gerhard Leibholz, begutachtet worden.

Dieser Appell löste insbesondere innerhalb der sozialdemokratischen Partei lebhafte Aktivitäten aus, die 1974 zum Entwurf einer entsprechenden Novelle zum Bundesbaugesetz führten. Der Entwurf enthielt eine größere Anzahl von Einzelverbesserungen, die den Kommunen zusätzliche Möglichkeiten gaben, zugunsten des Allgemeinwohls in die Entwicklung einzugreifen. Diese fanden sich dann auch in dem nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens im Jahr 1976 verabschiedeten Bundesgesetz.

In den Entwurf nicht aufgenommen wurde der von einer speziellen SPD-Kommission entwickelte Gedanke, das Bodeneigentum in Verfügungs- und Nutzungseigentum mit der Folge aufzuteilen, dass das Verfügungseigentum in jedem Falle der Gemeinde verblieb. Zwar hatte sogar der 49. Deutsche Juristentag in seiner Sitzung vom 22. September 1972 mit einer Mehrheitsentscheidung diese Aufspaltung ausdrücklich begrüßt. Sie wurde jedoch von politischen Gegnern zu der Behauptung missbraucht, die SPD wollte den Landwirten und den Eigenheimbesitzern ihr Eigentum wegnehmen. Deshalb unterblieb es.

Ein Kernstück des Entwurfs war hingegen zunächst die Einführung eines Planungswertausgleichs, die bereits vom Münchner Stadtrat vorgeschlagen worden war. Sie wurde damit begründet, dass es schlechterdings nicht sein könne, dass der Eigentümer für Eingriffe der öffentlichen Hand in sein Eigentum entschädigt werde, Wertsteigerungen durch öffentliche Maßnahmen – also z. B. durch die Erteilung einer Baugenehmigung – jedoch ihm allein verblieben und nicht für die Allgemeinheit in Anspruch genommen würden. Dieser Planungswertausgleich wurde übrigens von der CSU auf einem Parteitag im September 1973 ausdrücklich gebilligt. Franz-Josef Strauß hatte schon vorher im Juli 1970 in einer Rede, die einem CSU-Parteitag vom 3. Juli 1970 vorausging, unter anderem Folgendes ausgeführt: »Die Grundstückspreise in der Bundesrepublik Deutschland steigen in einem Maße, dass es nicht zu verantworten ist, diese Gewinne unversteuert in die Taschen einiger fließen zu lassen. So hat z. B. die Stadt München von 1957 bis 1967 für etwa 650 Millionen DM Grundstücke erworben. Wenn sie diese Grundstücke alle im Jahre 1957 zusammengekauft hätte, also im ersten Jahr dieses Zehnjahreszeitraumes, hätte sie nur 148 Millionen DM bezahlt. Eine halbe Milliarde ist damit aufgrund der öffentlichen Leistungen – Erschließungsaufwendungen – von einigen wenigen verdient worden, und das noch steuerfrei.«

Auch der CDU-Vorstand billigte den Entwurf. Auf einem CDU-Parteitag im Oktober 1973 wurde er dann allerdings abgelehnt. Auch die FDP, die zunächst schon im Entwurf seine Reduzierung auf 50 % durchgesetzt hatte, stand dem Entwurf eher kritisch gegenüber. Im weiteren Verlauf scheiterte er dann an der Bundesratsmehrheit der Union.

Das Gesetz hat die weitere Entwicklung der Bauland- und auch der Mietpreise indessen ebenso nur vorübergehend beeinflusst, wie auch die in größerer Zahl folgenden weiteren Veränderungen des Baugesetzbuchs. Nach dem Scheitern des Planungswertausgleichs gab es auch kaum Anstrengungen, die leistungslosen Bodenpreisgewinne stärker für die Allgemeinheit in Anspruch zu nehmen. Das hing auch damit zusammen, dass das Bundesfinanzministerium damals entsprechenden steuerlichen Überlegungen mit Zurückhaltung begegnete.

CDU, CSU und FDP widmeten den Kernfragen des Themas in der Folgezeit kaum mehr Aufmerksamkeit. Aber auch bei der SPD schlief es allmählich ein. Hatte sich der Mannheimer Parteitag 1977 noch für eine sogenannte Erbbaurechtslösung anstelle des Verfügungs- und Nutzungseigentums eingesetzt und das Berliner Programm von 1989 dem Thema immerhin noch einen eigenen Abschnitt gewidmet, so war im Hamburger Programm von 2007 davon überhaupt keine Rede mehr. Damit äußere ich auch ein Stück Selbstkritik, weil ich in meinen späteren Funktionen in der Partei in dieser Hinsicht auch nichts mehr Konkretes unternommen habe.

Dann schritt ich in meinem Aufsatz von der Vergangenheit in die Gegenwart und konkretisierte meine Vorschläge, das Thema neuerdings auf die öffentliche und die politische Tagesordnung zu bringen. Bei der Süddeutschen Zeitung und einer Anzahl überörtlicher Medien sowie auch bei Fernseh- und Rundfunkanstalten hatte ich damit einen gewissen Erfolg. Auf der politischen Ebene wurde auf meine Anregung hin im Koalitionsvertrag die Einsetzung einer Enquete-Kommission für eine »nachhaltige Baulandmobilisierung und Bodenpolitik« vorgesehen. Eingesetzt wurde allerdings stattdessen eine entsprechende Kommission beim Bundesinnenministerium, die ihre Arbeit mit der konstituierenden Sitzung am 4. September 2018 begann und sie nach fünf weiteren Sitzungen mit einer Schlusssitzung am 1. und 2. Juli 2019 beendete.

Dieser Kommission habe ich eine Vielzahl konkreter Anregungen zukommen lassen und sie insbesondere auf das Beispiel der Stadt Wien aufmerksam gemacht. Sie hat die Gesamtfläche ihres Grundeigentums in den letzten Jahrzehnten mit der Folge ständig erweitert, dass heute 38,9 % aller Mietwohnungen von der Stadt oder von gemeinnützigen Bauvereinigungen vermietet werden. Die Miete pro Quadratmeter ist dadurch in beeindruckender Weise konstant geblieben. Sie betrug 2009 5,50 Euro und 2017 schließlich 6,70 Euro. Davon können wir in München nur träumen. Die von mir übernommenen Vorschläge anderer Organisationen – so etwa die des Deutschen Städtetags, des Deutschen Instituts für Urbanistik und des »Münchner Rats« (eine Bürgerinitiative) – bezogen sich zumeist darauf, den kommunalen Erwerb von Grundstücken zu erleichtern. Als eigenen Vorschlag übermittelte ich die Forderung, den Planungswertausgleich wieder aufzugreifen. Unterstützt wurden meine Vorschläge von den sozialdemokratischen Mitgliedern der Kommission. Der Vorsitzende der Kommission, der Parlamentarische Staatssekretär Marco Wanderwitz, hat mich zwar im März 2019 in München besucht und sich zu einigen meiner Anregungen freundlich geäußert.

Welche davon die Kommission schließlich aufgenommen hat, war aber erst dem Schlussbericht zu entnehmen. Zu diesem habe ich folgende Stellungnahme abgegeben: Dieser Bericht gibt eine Fülle von einzelnen Anregungen zur Baulandmobilisierung und zur Bodenpolitik. Darunter finden sich auch solche, die mit Anregungen von mir übereinstimmen und die ich deshalb begrüße. So etwa die Stärkung des gemeindlichen Vorkaufsrechts und den vermehrten Einsatz des Erbbaurechts. Oder auch die Erweiterung des kommunalen Grundeigentums, insbesondere des Grundeigentums, das für den Wohnungsbau verwendet werden kann. Ebenso stimme ich den steuerlichen Vorschlägen zu, die weitgehend mit den meinen übereinstimmen.

Nicht aufgegriffen hat der Schlussbericht hingegen mehrere von mir besonders betonte Anregungen. Dabei hätte auch eine Rolle spielen müssen, dass bei den Kosten eines Wohnungsbaus der Anteil der Baulandkosten gegenüber den eigentlichen Baukosten immer weiter gestiegen ist. Das alles hätte deutlich gemacht, dass alle Einzelmaßnahmen in den letzten Jahrzehnten ohne durchgreifende Wirkung geblieben sind. Die Baulandpreise sind vielmehr auf der Bundesebene seit 1960 bis 2017 um sagenhafte 2.900 % und in München seit 1950 um noch sagenhaftere 39.000 % gestiegen.

Des Weiteren habe ich vorgeschlagen, das Vorbild der Stadt Wien zum Beispiel zu nehmen. Zeigt es doch, dass dort die Mieten bis in die Gegenwart hinein konstant geblieben sind, weil dort vom Gesamtwohnungsbestand inzwischen 22,4 % Gemeindewohnungen und 40,3 % Wohnungen von gemeinnützigen Bauvereinigungen sind. Und auch meine Anregung, Konsequenzen daraus zu ziehen, dass das Bundesverfassungsgerichtsurteil schon im Jahre 1967 in der Begründung einer Entscheidung vom 12. Januar 1967 ausgeführt hat, »die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des einzelnen vollständig zu überlassen. Eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern.«

Nicht aufgegriffen hat die Kommission schließlich auch meinen Vorschlag, nunmehr endlich den Planungswertausgleich einzuführen. Das alles läuft bisher nicht auf eine bessere und gerechtere Bodenordnung hinaus. Diese erscheint indes dringend notwendig. Denn nur eine solche kann den seit Jahrzehnten vorherrschenden Baulandpreis- und Mietanstieg und auch Spekulationsgewinne jedenfalls auf dem wichtigen Teilbereich des Wohnungswesens verhindern, wozu die bisherigen Einzelmaßnahmen in Jahrzehnten nicht in der Lage waren. Die Folgen dieser Entwicklung sind sogar noch ernster geworden, und zwar deshalb, weil das Wohnen nicht nur für Geringverdiener, sondern auch schon für die Einkommen der unteren Mittelschicht unbezahlbar geworden ist. Gegenwärtig müssen nämlich bereits rund 40 % der Haushalte in Deutschlands Großstädten – darin leben etwa 8,6 Millionen Menschen – mehr als 30 % ihres Nettoeinkommens ausgeben, um ihre Miete zu bezahlen. 1,6 Millionen davon müssen sogar mehr als die Hälfte ihres Einkommens für die Miete aufwenden. Aber auch dringend notwendig ist eine bessere und gerechtere Bodenordnung deshalb, weil die leistungslosen Bodengewinne ein immer höheres Ausmaß erreichen. Inzwischen werden mehr und mehr Fälle bekannt, in denen Investoren Grundstücke nur deshalb kaufen, um sie bereits kurze Zeit später mit erheblichem Gewinn weiter zu veräußern. Daran sollen sich auch ausländische, teils chinesische Investoren beteiligen.

Dem kann nicht länger mit Einzelmaßnahmen begegnet werden. Es geht vielmehr darum, den Umgang mit Grund und Boden in wesentlichen Bereichen den Marktregeln, die letzten Endes vom Motiv der Gewinnerzielung bestimmt sind, zu entziehen und dem Allgemeinwohl unterzuordnen. Als rechtliche Möglichkeit für eine solche neue Ordnung wird in letzter Zeit der Artikel 15 des Grundgesetzes genannt. Mir erscheint diese Möglichkeit zweifelhaft. Zwar könnte die dort vorgesehene Vergemeinschaftung des Grund und Bodens auch durch die Gemeinden herbeigeführt werden. Eine solche Vergemeinschaftung in großem Umfang würde allerdings Entschädigungsforderungen in einer kaum leistbaren Höhe auslösen. Würde sie aber auf Einzelgrundstücke beschränkt, käme das Enteignungen gleich, die ja bereits der Artikel 14 erlaubt und für die eigene Bestimmungen gelten.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung vom 12. Januar 1967 den besonderen Charakter des Grund und Bodens anerkannt und des Näheren ausgeführt: »Die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Der Grund und Boden ist weder volkswirtschaftlich noch in seiner sozialen Bedeutung mit anderen Vermögenswerten ohne weiteres gleichzustellen; er kann im Rechtsverkehr nicht wie eine mobile Ware behandelt werden. Aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 3 GG kann daher nicht eine Verpflichtung des Gesetzgebers hergeleitet werden, alle geldwerten Vermögensgüter den gleichen rechtlichen Grundsätzen zu unterwerfen. (…) Das Grundgesetz selbst hat dem Gesetzgeber für die Bestimmung des Eigentumsinhalts in Art. 14 Abs. 2 GG einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsbereich eingeräumt. Hiernach verpflichtet das Eigentum nicht nur, sondern sein Gebrauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen«. Dass der Verfassungsgeber hierbei vor allem die Bodenordnung im Auge gehabt hat, ergeben eindeutig die Materialien der achten Sitzung des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates. Das Gebot sozialgerechter Nutzung ist aber nicht nur eine Anweisung für das konkrete Verhalten des Eigentümers, sondern in erster Linie eine Richtschnur für den Gesetzgeber, bei der Regelung des Eigentumsinhalts das Wohl der Allgemeinheit zu beachten. Es liegt hierin die Absage an eine Eigentumsordnung, in der das Individualinteresse den unbedingten Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft hat.

Nunmehr geht es darum, das kommunale Eigentum an Grund und Boden jedenfalls für den Bereich des Wohnungsbaus kontinuierlich auszuweiten. Dazu müsste ein allgemeines preislimitiertes Vorkaufsrecht sowie in speziellen Fällen auch ein verbindliches Ankaufsrecht – also ein enteignungsrechtliches Instrument – gehören. Außerdem müsste vorgeschrieben werden, dass die Kommunen solche Grundstücke nicht mehr veräußern, sondern gegebenenfalls nur im Erbbaurecht mit entsprechenden Bedingungen und Regelungen weitergeben dürfen. Dies würde dann – wie in Wien – Mieten ermöglichen, die sich nicht am Gewinn, sondern an der Sicherstellung bezahlbaren Wohnens orientieren. Auch private leistungslose Gewinne würden dadurch insoweit verhindert. Sie müssten aber auch noch auf andere Weise – so durch den Planungswertausgleich – abgeschöpft werden.

Ich bemühe mich, noch in diesem Jahr gerade aufgrund meiner Erfahrungen eine solche Bodenordnung zu entwerfen und dann meine Partei zu bitten, sie in ihr Wahlprogramm für die nächste Legislaturperiode aufzunehmen. Ein beim Parteivorstand bestehender Ausschuss beschäftigt sich auf meine Bitte hin schon seit einiger Zeit mit diesem Thema. Zwei Zitate sollte meine Partei dabei bedenken. Das eine stammt aus dem Godesberger Programm von 1959 und lautet: »Jeder hat ein Recht auf eine menschenwürdige Wohnung. (…) Sie muss deshalb auch weiterhin sozialen Schutz genießen und darf nicht nur privatem Gewinnstreben überlassen werden.« Und weiter: »Die Wohnungs-, Bau- und Bodenpolitik muss den Mangel an Wohnraum beschleunigt beheben. (…) Die Bodenspekulation ist zu unterbinden, ungerechtfertigte Gewinne aus Bodenverkäufen sind abzuschöpfen.«

Das andere stammt von Willy Brandt aus dem Jahr 1974. Da schrieb er in seinem Buch Über den Tag hinaus: »Es wäre gut, wenn unser Parlament über Parteigrenzen hinweg von Zeit zu Zeit die Courage zur einmütigen Feststellung über gemeinsame Erfolge, aber auch über gemeinsame Versäumnisse deutscher Politik fände. So mit Notwendigkeit beim Bodenrecht. Denn es gibt keinen Zweifel, dass hier eine der fundamentalen Reformen zur Erleichterung und Humanisierung unseres Zusammenlebens lange überständig ist.« Beides gilt auch heute noch.

Kommentare (1)

  • Norbert Schneider
    Norbert Schneider
    vor 2 Wochen
    Lieber Herr Vogel,

    ich hoffe sehr, dass ihre sehr wichtigen Gedanken endlich von vielen Menschen als sehr wichtig erkannt werden.
    Vielen Dank dafür !
    Norbert Schneider

Neuen Kommentar schreiben

Nach oben