Über die Jahrzehnte wurde sie euphorisch gefeiert, hart kritisiert und auch schon mehrmals zu Grabe getragen: »Die Globalisierung« ist vor allem in akuten Krisenzeiten eine beliebte Projektionsfläche für Einordnungs- und Orientierungsversuche zahlreicher Weltenerklärer. Es steht die These im Raum, dass COVID-19 die Globalisierung versenke, nun aber endgültig. Zwar lässt sich das heute kaum sagen, aber wahrscheinlich ist es nicht. Doch wenn ihre kritische Infrastruktur (von der Marktintegration über den freien Warenverkehr bis hin zu Just-in-time-Produktion und komplexen Lieferketten) so massiv durch Grenzschließungen, Exportverbote und Lockdowns herausgefordert wird wie zurzeit, bleibt dies nicht ohne Konsequenzen. Wie das new normal nach der Pandemie jedoch aussehen wird, ist offen. Die einen hoffen darauf, dass nun endlich die Karten in der Krise neu gemischt werden und das, was nach der Finanzkrise verpasst wurde, in Gang gesetzt wird: ein demokratischer und am Gemeinwohl orientierter sozial und ökologisch nachhaltiger Umbau der globalen Ökonomie, der auf einem starken Multilateralismus fußt. Andere sehen eher die globale Schlechtwetterfront und lassen wenig Raum für Optimismus: COVID-19 wird nach dieser Lesart die strukturellen Schwächen der Globalisierung verschärfen, »Country-first«-Strategien, Großmachtreflexe und autoritäres Regieren verhindern gemeinsames Handeln und verschärfen die Ungleichheit weiter.

Zunächst spricht einiges dafür, dass nicht die Pandemie, sondern die Finanzkrise die eigentliche Zäsur darstellte und wir den Höhepunkt der Globalisierung schon vor zehn Jahren überschritten haben. Seitdem sind – auch befördert durch die amerikanisch-chinesischen Handelskonflikte – die Anteile des globalen Warenhandels und der multinationalen Konzerne am Bruttoinlandsprodukt (BIP) sowie die ausländischen Direktinvestitionen zurückgegangen. Es spricht einiges dafür, dass COVID-19 fünf Trends, die zu dieser Phase der »Slowbalisierung« (The Economist), also einer gebremsten Globalisierung, führten, weiter verstärken wird: Erstens: Bereits in den vergangenen Jahren gewann die Frage der Widerstandsfähigkeit von Lieferketten an Bedeutung. Als eine Folge der Pandemie wird es wahrscheinlicher, dass die Verflechtung der Weltwirtschaft zwar nicht grundsätzlich reduziert, aber verändert wird: Das radikale Kappen von Lieferketten wird dabei lediglich für einige strategische Güter aus dem medizinischen und dem Grundstoffbereich von Regierungen in Erwägung gezogen werden. Für den Großteil der Unternehmen wird die Diversifizierung von Lieferketten im Vordergrund stehen.

Zweitens: Im Globalisierungsrausch der 90er Jahre wurde der Staat pauschal diskreditiert. In den letzten Jahren hingegen lässt sich seine Renaissance beobachten – weniger als aktiver Gestalter des strukturellen Umfelds, sondern in erster Linie als Krisenmanager, Stabilisator und Bewahrer, dort, wo die Märkte versagen oder andere Krisen ad hoc bekämpft werden müssen. Binnen eines Jahrzehnts müssen Staaten nun zum zweiten Mal massiv in einer ökonomischen und sozialen Krise intervenieren. Eine der stärksten kollektiven Krisenerfahrungen in vielen Ländern dürfte sein, dass es tatsächlich nur sehr wenige Dinge gibt, die politisch nicht möglich sind. Vielerorts haben sich die staatlichen Institutionen während der Pandemie auf den Schutz und die Stärkung des Gemeinwohls (rück)besonnen, dies auch gegen Marktinteressen durchgesetzt, Ressourcen nach sozialen Kriterien verteilt und liebgewonnene wirtschaftspolitische Dogmen aufgebrochen. Dies dürfte der Diskussion über die Rolle des Staates bei der Gestaltung der (globalen) Ökonomie weiter Auftrieb verschaffen.

Drittens: Umgekehrt machte COVID-19 jedoch noch einmal sehr deutlich: Es gibt Herausforderungen, die Nationalstaaten selbst lösen können. Pandemien sowie globale Wirtschafts-, Finanz- und Entwicklungskrisen und die Erderhitzung gehören jedoch nicht dazu. Für den Großteil der (ärmeren) Länder wird der Grad der internationalen Kooperation maßgeblich darüber entscheiden, wie sie die ökonomischen und sozialen Folgen der Krise bewältigen. Die Pandemie hat die Anarchie in den internationalen Beziehungen aufgedeckt, die nur noch mühsam von den alten Strukturen der Global Governance überdeckt werden kann: Das amerikanisch-chinesische Gezerre um den Einfluss in der Weltgesundheitsorganisation, die Lähmung des Weltsicherheitsrats zu COVID-19, die im Vergleich zur Finanzkrise zögerliche Reaktion der G-20 und die sehr schleppend anlaufende globale Impfallianz sind nur die Pandemie-Symptome eines Multilateralismus, der schon länger unter der Last seiner Aufgaben ächzt, in den vergangenen Jahren aber auch zunehmend in seinen Zielen und Institutionen infrage gestellt wurde.

Viertens: Das Denken in Einflusssphären hat auch in der globalen Ökonomie zugenommen. Selbst wenn die Welt in Aufruhr war, galt vielen die extrem vernetzte globale Ökonomie als robuster Klebstoff, der Freund und Feind zusammenhält. Dass sich nun eine härtere Gangart in der globalen Ökonomie durchsetzt, liegt vor allem daran, dass die USA und China, aber auch Russland, das ganze Arsenal an wirtschaftspolitischen Instrumenten – Strafzölle, Sanktionen, Rohstoffkontrolle, Investitionen in Infrastruktur und Kreditvergaben – einsetzen, um damit Geländegewinne im Kampf um politischen Einfluss zu erzielen. Der Streit über den chinesischen Mobilfunkanbieter Huawei steht hierfür beispielhaft und auch das unmittelbare Krisenmanagement in der Pandemie war (und ist) von geopolitischen Überlegungen geprägt.

Fünftens: Die Entwicklungen gehen Hand in Hand mit einer globalen Abschwächung des Wachstums. Der IWF nennt es the new mediocre, der amerikanische Ökonom Larry Summers the secular stagnation, in China heißt es the new normal: Die Begriffe beschreiben alle eine neue wirtschaftliche Eiszeit, mit geringen (oder geringeren) Wachstumsraten, Rezessionen und mageren Kapitalerträgen. Auch in den am geringsten entwickelten Ländern blieben in den letzten zehn Jahren die Wachstumsraten deutlich unter den in den Zielen für nachhaltige Entwicklung der UN postulierten 7 %. Was auch immer die Gründe sind – demografische Entwicklung, größere Ungleichheit, mangelnde Durchschlagskraft und geringerer Kapitalbedarf von Innovationen oder die Staatsüberschuldung – die Pandemie hat die Bedingungen für Wachstum nicht verbessert. Vor allem die Entwicklungsländer werden mit einem wirtschaftlichen long covid zu rechnen haben.

Ein Armutszeugnis

Diese Trends werden nicht das Ende der Globalisierung bedeuten, aber es ist wahrscheinlich, dass wir in den kommenden Jahren eine begrenztere Version der globalen Integration erleben werden als zuvor. Zugleich wird die gesellschaftliche Unsicherheit über den Fortgang der globalen Ökonomie weiter zunehmen. Denn die Globalisierung war in den letzten Jahrzehnten nicht die propagierte große Gleichmacherin, die Wohlstand und Marktchancen über die ganze Welt gerecht verteilt. Erheblichen Entwicklungsfortschritten vieler Länder stehen extreme Ungleichheitsentwicklungen vor allem innerhalb von Gesellschaften gegenüber. Das »Virus der Ungleichheit« (Oxfam) erschwert die Armutsbekämpfung, verhindert oft den Aufbau neutraler und funktionaler Institutionen, untergräbt die Demokratie, vergrößert die Krisenanfälligkeit der Weltwirtschaft und zementiert gesellschaftliche Macht- und Chancenverhältnisse. Eines wird nach einem Jahr Gesundheitskrise bereits deutlich: Alle sind davon betroffen, aber nicht jede Ökonomie und Gesellschaft leidet unter den gleichen Umständen und nicht alle leiden gleich schlimm. Es ist zu befürchten, dass sich hier die negativen Dynamiken der Pandemie mit denen der Globalisierung verstärken. Denn auch die Auswirkungen von COVID-19 sind asymmetrisch und treffen in erster Linie die Schwächsten: Arbeitsmigranten auf den Baustellen Katars oder in den Schlachthöfen von Iowa oder Gütersloh; informell Beschäftigte, Frauen und Haushalte mit niedrigem Einkommen, die alle einen oft nur begrenzten Zugang zu Gesundheits- und anderen sozialen Basisdiensten haben, sind besonders betroffen. Auch haben die weltweiten Lockdowns global gesehen massive Effekte auf die Situation von Beschäftigten. Der Rückgang der Vollzeitstellen war, nach Angaben der ILO, in 2020 mit 255 Millionen fast viermal so hoch wie während der globalen Finanzkrise. Niedrig bezahlte und gering qualifizierte Arbeitsplätze wurden dabei überproportional abgebaut. Tourismus und Kleinst-, Klein- und Mittelbetriebe, in denen viele gefährdete Gruppen arbeiten, waren besonders betroffen. Hier besteht zudem das Risiko einer ungleichmäßigen Erholung, weil sich die Lage auf den höherqualifizierten Arbeitsplätzen entspannt, während dies nicht für andere Segmente gilt. Für die Industrieländer sieht der amerikanische Ökonom Nouriel Roubini Anzeichen für einen K-förmigen Aufschwung, also einer der Gewinner und Verlierer hervorbringt und die Kluft zwischen Wall Street (große Firmen, große Banken und Big Tech) und Main Street (Arbeiter, Haushalte, kleine Unternehmen) weiter vertieft.

In vielen Ländern des globalen Südens verschärft sich die Situation auch dadurch, dass die Ressourcen, um auf die Krise reagieren zu können, stark ungleich verteilt sind. Während laut UNCTAD die durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben für fiskalische Anreize oder entgangene Einnahmen in den entwickelten Ländern und Schwellenländern seit dem Ausbruch der Krise rund 1.400 US-Dollar betragen haben, konnten in den Entwicklungsländern nur 76 US-Dollar und in den am geringsten entwickelten Ländern lediglich 18 US-Dollar aufgebracht werden. Eine Reihe der Länder steht schon heute an der Schwelle zu einer neuen Schuldenkrise oder hat sie bereits überschritten. Durch die steigenden Gesundheitsausgaben, sinkende Einnahmen (vor allem aufgrund des Zusammenbruchs der Rohstoffpreise) und den massiven Kapitalabfluss aus den Entwicklungs- und Schwellenländern, wird sich die Situation für viele Länder in den kommenden Monaten dramatisch verschärfen und den Handlungsspielraum weiter einengen. Und schließlich: Zwar darf das – mit Blick auf Gesundheit und globale wirtschaftliche Erholung – durchaus zutreffende Motto »Niemand ist sicher, so lange nicht alle sicher sind« in keiner Rede fehlen. Dennoch droht die Welt in zwei Impfblöcke zu zerfallen: In einen, in dem flächendeckend geimpft wird, die Wirtschaft wieder läuft und in einen, in dem die Mehrheit der Menschheit lebt, Impfstoffe und Medikamente fehlen und das Virus gesundheitliche und soziale Erholung noch länger unmöglich macht. Die globale Armut dürfte, so erste Schätzungen, zum ersten Mal seit 30 Jahren wieder ansteigen und zusätzlich eine halbe Milliarde Menschen in die Armut treiben.

Vier Projekte

Krisenzeiten sind nicht immer Erkenntniszeiten. Nach der Finanzkrise feierte das alte System einen »seltsamen Triumph gescheiterter Ideen« (Paul Krugman). Um nach der Pandemie die bloße Sanierung des alten Modells und seiner Krisenpotenziale zu verhindern, braucht es vier Projekte: (1) ein globales Aufbauprojekt, denn in den kommenden Jahren wird der Großteil der Menschheit mit den gesundheitlichen, sozialen und ökonomischen Folgen von COVID-19 zu kämpfen haben. Die meisten Länder werden dabei Unterstützung brauchen. (2) Hierzu gehören eine weltweite und finanziell ausreichend ausgestattete Impfstrategie im Rahmen der COVAX-Initiative, die auch die zeitweise Aufhebung des Patenschutzes umfassen sollte, wie es von einem breiten Staatenbündnis gefordert wird; (3) Recovery-Programme, die in erster Linie Kleinbetriebe sowie die besondere Situation informell Beschäftigter, von Arbeitsmigranten sowie von Frauen adressieren; und (4) schließlich Investitionen in Ernährungssicherheit, sozialen Basisschutz sowie in den Zugang zu öffentlichen medizinischen Dienstleistungen. Diese wurden in den vergangenen Jahren auch unter dem Einfluss internationaler Geldgeber systematisch abgebaut, sind jedoch die Voraussetzung für eine erfolgreiche Armutsreduzierung. Ein reboost reicht allerdings nicht aus. Es braucht auch ein rebuild. Das Aufbauprojekt muss deshalb verbunden werden mit einem langfristigen Transformationsprojekt, das vor allem die sozialen Fragen mit den großen Fragen der ökologischen Nachhaltigkeit verbindet und sich an den Zielen der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung orientiert. Dazu gehören unter anderem »Gute Arbeit« weltweit über Handelsverträge und europäische Lieferkettengesetze durchzusetzen; durch einen beschleunigten Ausstieg aus fossilen Energieträgern und der Aufstockung der Klimafinanzierung klimapolitische Verantwortung zu übernehmen; und prinzipiell einen stärkeren Fokus auf die öffentliche Daseinsvorsorge (Wasser, Energie, Gesundheit, Wohnen) und eine gemeinwohlorientierte Wirtschaft zu legen und hierfür sowohl Schutz als auch Finanzierung bereit zu stellen. Der »Akut-Keynesianismus« in der Finanzkrise mündete vielerorts in eine sozial unausgewogene Sparpolitik, die zu Protesten in zahlreichen Ländern führte. Allein um mit der COVID-Krise fertig zu werden, haben, so die Schätzungen des IWF, die Entwicklungsländer einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf von 2,5 Billionen US-Dollar. Um den sozialen Zusammenhalt der Gesellschaften nicht zu gefährden und die globalen Aufgaben zu stemmen, braucht es deshalb ein solidarisches Finanzierungsprojekt. Dazu gehören neben einer (weiteren) Zähmung der internationalen Finanzmärkte, ein globales Staateninsolvenzverfahren für besonders gefährdete, hoch verschuldete Entwicklungsländer, Gesamtkonzernsteuern für multinationale Unternehmen, Unterstützung beim Aufbau effizienter Steuersysteme, die Bekämpfung illegitimer Finanzflüsse und die Trockenlegung von Steueroasen sowie die Bereitstellung von Entwicklungsgeldern und Klimafinanzierung. Schließlich wird es in einer misstrauischeren Welt darum gehen, politisches Vertrauen innerhalb und zwischen Gesellschaften zu stärken. Etwa dadurch, dass in den anderen drei Projekten der Leitspruch der Agenda 2030 »Leave no one behind« beherzigt wird. Denn: Ohne den Abbau von extremer Ungleichheit lässt sich Vertrauen in Gesellschaften nicht herstellen. Aber auch eine aktive Diplomatie, die Verantwortung übernimmt und sich auf die Suche macht nach gemeinsamen Sichtweisen, Interessen und »Inseln der Kooperation«, die Vertrauensnetzwerke aufbaut und konsequent multilaterale Institutionen stärkt. Denn auch nach Corona gilt: Am nachhaltigsten lässt sich Vertrauen durch die Stabilisierung und den Aufbau effektiver internationaler Organisationen gewinnen.

Das sind unter den gegebenen Umständen keine bescheidenen Ziele. Aber der »Weiter-so«-Ansatz, der das bisherige Wirtschafts- und Politikmodell einfach fortschreibt und beim Krisenmanagement stehen bleibt, taugt immer weniger zur Problemlösung. Nach Corona braucht es endlich die Courage für einen grundlegenden Wandel.